Nulidade dos atos Administrativos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental
Nulidade dos atos Administrativos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental: Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 03 de Dezembro de 2020
Processo n.º: 2631/12.7BELSB
Mussa Só
Aluno Nº 68271
Turma B-Subturma 16
Esta recensão critica é elaborado no âmbito da
Unidade Curricular de Direito Administrativo II,
Sob regência do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva
e aula Prática assegurado pelo
Professor Francisco Paes Silva Marques .
2025
Índice
INTRODUÇÃO
Este nosso trabalho é elaborado no âmbito da unidade curricular de Direito Administrativo II e consiste em elaborar comentário de jurisprudência que verse sobre uma matéria que consta do nosso Programa.
A nossa recensão ira incidir sob o Acórdão do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, relativo ao Processo nº 2631/12.7BELSB,[1] de 03 de Dezembro de 2020, onde se discute a aplicabilidade ou não do regime da nulidade dos atos administrativos que ofendam do conteúdo essencial de um direito fundamental, prevista no no artigo 161º n.º 2, d) da CPA, aos Direitos fundamentais de natureza social prevista no artigo 63º CRP. Estamos cientes de que o acórdão versa sobre vários problemas jurídicos, mas centrar-nos-emos só na parte da nulidade como consequência de um ato que ofende o conteúdo essencial do direito fundamental.
O tema por nós escolhido "A nulidade como consequência de um ato que ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental" é especialmente relevante no contexto do Estado de Direito, onde a Administração Pública deve respeitar os direitos fundamentais consagrados na Constituição.
Nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA, é nulo o ato administrativo que viole o conteúdo essencial de um direito fundamental, representando uma exceção à regra da anulabilidade e refletindo a gravidade dessa violação.
A importância do tema justifica-se por três razões principais: em primeiro lugar o elevado valor constitucional dos direitos fundamentais exige uma resposta jurídica proporcional à sua violação. Em segundo lugar, este tema envolve desafios teóricos e práticos na definição do que constitui o "conteúdo essencial" desses direitos. E em terceiro lugar, a sua aplicação é controversa na jurisprudência e doutrina, exigindo análise crítica.
Este tema situa-se na interseção entre o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, destacando-se pela sua centralidade na proteção efetiva dos direitos fundamentais frente à atuação administrativa.
A análise da nulidade como consequência da ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental é de extrema importância, pois permite avaliar até que ponto o Direito Administrativo contemporâneo se encontra ao serviço da proteção efetiva dos direitos das pessoas face ao poder público.
DESENVOLVIMENTO
O Caso em apreciação no acórdão pode ser resumido nos seguintes dados:
Tribunal Central Administrativo Sul analisa o caso que envolve um recurso interposto contra uma sentença que julgou extinta, por caducidade, uma ação administrativa especial intentada por um beneficiário da segurança social. Este pretendia impugnar a compensação efetuada entre dívidas contributivas e o valor da sua pensão.
O recorrente alegou que o ato administrativo de compensação violava direitos fundamentais, nomeadamente o direito à segurança social (art. 63.º da CRP) e o princípio da proporcionalidade (art. 18.º, n.º 2 da CRP), o que, em seu entender, determinaria a nulidade do ato com base no artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do Código do Procedimento Administrativo (CPA), por se tratar de uma ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental.
O Tribunal reconheceu a nulidade parcial da sentença de primeira instância, por omissão de pronúncia quanto a esses fundamentos constitucionais. No entanto, ao conhecer da matéria em substituição, entendeu que:
A alegada violação do direito à segurança social, por se tratar de um direito social, não goza de proteção reforçada ao ponto de poder fundamentar a nulidade do ato administrativo.
A violação do princípio da proporcionalidade não implica automaticamente a nulidade do ato, salvo se afetar o conteúdo essencial de um direito fundamental com força de direito, liberdade e garantia (DLG), o que não se verificou no caso.
Concluiu-se que, mesmo havendo eventual ilegalidade, o ato seria apenas anulável, não nulo, e como a ação foi intentada fora do prazo legal de três meses, verificou-se a caducidade do direito de ação.
Resultado:
– Parcial procedência do recurso quanto à nulidade da sentença por omissão de pronúncia;
– Confirmação da caducidade da ação por intempestividade;
– Recorrente condenado em custas.
ANALISE CRITICA
Importa antes de mais referir que a nulidade, prevista no artigo 161º e ss da CPA, tem caracter excecional no nosso ordenamento jurídico, a anulabilidade é que constitui a regra geral, prevista no artigo 163º n.º1 da CPA. Em termos simples a regra no Direito Administrativo português é de que um ato administrativo inválido é anulável, só excecionalmente, isto é, nos casos expressamente previstos na lei é que o ato inválido é nulo (CPA, art. 161.°, n.° 1). A razão de ser desta norma tem que ver com a certeza e a segurança da ordem jurídica. Não se poderia admitir que, dado o regime da nulidade e, designadamente, a possibilidade de ela ser declarada a todo o tempo pairasse indefinidamente a dúvida sobre se os atos da Administração são legais ou são ilegais, são válidos ou inválidos. É preciso que ao fim de algum tempo, razoavelmente curto, cessem as dúvidas e os atos da Administração possam claramente ser definidos como válidos ou como inválidos.[2]
Como só excecionalmente os atos são nulos, isto significa que, na prática, o que temos de apurar, acerca de um ato cuja validade estejamos a analisar, é se ele é ou não nulo: porque, se o não for, cai na regra geral e é anulável.[3]
A orientação genérica do nosso Direito Administrativo é no sentido de que «o legislador escolha com toda a cautela os casos em que tão severa sanção (a da nulidade) se aplica, limitando-a a um pequeno número de ilegalidades graves e evidentes.[4]
Anteriormente, havia lugar à distinção, que fizemos durante vários anos, entre as nulidades por determinação da lei (as que estavam expressamente previstas como tais pela lei) e as nulidades por natureza (as que, embora não previstas na lei, não podiam deixar de ser como tais consideradas, porque seria totalmente inadequado o regime da simples anulabilidade).[5]
O CPA incorporou, porém, na lista do art. 161.°, n.° 2, a generalidade dos casos antes apontados pela doutrina como atos nulos por naturezas.[6] Por outro lado, no mesmo diploma, o legislador optou por eliminar as «nulidades por natureza » definidas através de conceitos indeterminados e de uma cláusula geral sobre elementos essenciais do ato administrativo (quanto a esta última, cfr. o art. 133.°, n.° 1, primeira parte, do CPA de 1991). Assim, por razões de certeza e segurança, determina-se agora que a nulidade pressupõe a respetiva cominação legal expressa, eliminando-se a citada categoria das «nulidades por natureza».[7]
No acórdão em apreço, o recorrente invoca que o acto viola o direito constitucional dos cidadãos à proteção na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho, plasmado no art.º 63/3 da CRP.
O relator do acórdão salienta que o direito à segurança social e solidariedade, previsto e garantido no art.º 63º da CRP, é um “direito fundamental” que, todavia, não se inclui nos “direitos, liberdades e garantias” elencados nos artigos 24º a 57º da CRP nem nos direitos de natureza análoga, não gozando, de pleno, das características e do específico regime jurídico destes (artigos 18º e 17º nº 1), nomeadamente: aplicabilidade directa e imediata (dada a natureza preceptiva); vinculação das entidades públicas e privadas; direito de resistência; suspensão condicionada; limite material de revisão constitucional; responsabilidade civil das entidades públicas; especial forma de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efectiva (v.g., artigos 107º a 111º do CPTA); exigências específicas impostas à lei restritiva (reserva de lei formal, art.º 165º nº 1 alínea b); reserva de lei material, art.º 18º nº 3 “in initio”; proibição de retroactividade, art. 18º nº 3 “in medio”; respeito pelo “conteúdo essencial do direito”, art.º 18º nº 3 “in fine”).
Compreendemos que é correto afirmar que o direito à segurança social é um direito fundamental, na medida em que se encontra inserido na Parte I, Título III da CRP, dedicada aos "Direitos e Deveres Fundamentais". A doutrina e a jurisprudência têm reiteradamente reconhecido que os direitos sociais consagrados nesse título (como o direito à saúde, à educação ou à segurança social) são direitos fundamentais sociais, ainda que não integrem a categoria específica de direitos, liberdades e garantias como é o caso do prof Freitas do Amaral.
Este autor é do entendimento de que a expressão “direitos fundamentais” só abrange, neste artigo, os direitos, liberdades e garantias, e os direitos de natureza análoga, excluindo os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham tal natureza. Seria, com efeito, levar longe de mais o elenco das nulidades do acto administrativo considerar como actos nulos todos os que de alguma forma pudessem ofender algum direito económico sem natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias: por exemplo, não nos parece razoável fulminar com a sanção mais grave da nulidade todos os actos administrativos praticados no domínio da segurança social em que, por erro de facto ou por erro de cálculo, se violasse o direito subjectivo a uma certa prestação social. Aos actos desta natureza melhor se ajusta, em caso de ilegalidade ou de vício da vontade, o regime da anulabilidade, por razões de certeza e segurança do direito.[8]
Parece que estamos perante uma situação de subvalorização da proteção jurídica que o direito à segurança social pode efetivamente ter no ordenamento constitucional.
No entanto, afirmar que este direito “não goza, de pleno, das características e do específico regime jurídico” dos Direitos, Liberdades e Garantias é parcialmente exagerado ou redutor. É certo que o regime dos Direitos, Liberdades e Garantias (arts. 17.º e 18.º) é mais exigente, mas isso não significa que os direitos sociais fiquem totalmente fora desse quadro protetor, principalmente no que se refere à:
Aplicabilidade direta: Muitos autores e tribunais têm defendido que, apesar de os direitos sociais exigirem frequentemente concretização legislativa, não são necessariamente inoperantes até lá. Há cada vez mais espaço para uma interpretação que reconhece normatividade mínima e vinculatividade direta a estes direitos;
Conteúdo essencial: O artigo 18.º, n.º 3, exige respeito pelo conteúdo essencial de todos os direitos fundamentais, não apenas dos Direitos, Liberdades e Garantias. Assim, a violação do conteúdo essencial de um direito social pode, à luz do artigo 161.º, n.º 2, al. d) do CPA, fundar a nulidade de um ato administrativo, tema central do trabalho em análise; e
Tutela jurisdicional efetiva: Embora o CPTA preveja vias específicas para Direitos, Liberdades e Garantias, os direitos sociais também beneficiam do princípio geral do acesso à justiça, garantido no artigo 20.º da CRP.
Isto reflete uma leitura tradicional, algo ultrapassada, que separa rigidamente os Direitos, Liberdades e Garantias dos direitos sociais, associando os primeiros à liberdade negativa (resistência ao Estado) e os segundos a prestações positivas (intervenção do Estado).
INTERPRETAÇÃO MAIS CORRETA
Entendemos que o legislador deve reconhecer o caráter vinculativo, ainda que progressivo e condicionado, dos direitos sociais, em conformidade com o artigo 9.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, que consagra como tarefa fundamental do Estado a promoção do bem-estar e da qualidade de vida dos cidadãos.
Assim, a expressão “direitos fundamentais” abrangerá , neste artigo, não só os direitos, liberdades e garantias, e os direitos de natureza análoga, como também os direitos económicos, sociais e culturais. E o artigo 161º nº2, d) abrangeria todos os atos que de alguma forma pudessem ofender algum direito económico ou social e não só as de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias,(17º CRP).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise do regime da nulidade no âmbito do Direito Administrativo português, em articulação com os direitos fundamentais, nomeadamente os direitos sociais, evidencia a tensão entre a segurança jurídica e a tutela efetiva desses direitos. O artigo 161.º do CPA consagra a nulidade como uma sanção de aplicação excecional, reservada a situações de especial gravidade, exigindo cominação legal expressa. Esta opção legislativa visa garantir a estabilidade e previsibilidade dos atos administrativos, evitando que a dúvida sobre a sua validade se prolongue indefinidamente no tempo.
Contudo, ao analisarmos a possibilidade de um ato administrativo ser declarado nulo por violar o conteúdo essencial de um direito fundamental, nos termos da alínea d) do n.º 2 do mesmo artigo, deparamo-nos com uma visão restritiva quanto à natureza e ao regime dos direitos sociais, como o direito à segurança social. O acórdão analisado adota uma leitura tradicional e formalista que, ao excluir os direitos sociais do regime jurídico reforçado dos direitos, liberdades e garantias, acaba por limitar a sua proteção constitucional e reduzir a sua eficácia jurídica.
Tal interpretação, embora sustentada em fundamentos de segurança e certeza jurídica, mostra-se desajustada face à evolução doutrinal e jurisprudencial, que tem reconhecido o caráter fundamental dos direitos sociais e a necessidade de assegurar o seu conteúdo essencial. A Constituição da República Portuguesa, ao incluí-los no catálogo dos direitos fundamentais (Parte I, Título III), e ao exigir o respeito pelo seu conteúdo essencial (artigo 18.º, n.º 3), não os exclui do âmbito de proteção mais exigente.
Assim, defendemos uma leitura sistemática e evolutiva da Constituição que reconheça o caráter vinculativo, ainda que progressivo, dos direitos sociais, em conformidade com o artigo 9.º, alínea d), que impõe ao Estado a tarefa de promover o bem-estar e a qualidade de vida dos cidadãos. Esta leitura permite compatibilizar a proteção efetiva dos direitos fundamentais com a segurança jurídica, assegurando que a violação do conteúdo essencial de um direito social possa, em certos casos, justificar a nulidade do ato administrativo que a provoque, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPA.
Esta abordagem reforça o papel do Estado de Direito Democrático na promoção da justiça social e na defesa dos direitos fundamentais, para além de superar dicotomias tradicionais que, na prática, enfraquecem a efetividade constitucional dos direitos sociais.
A verdade é que se não atribuirmos os Direitos Fundamentais de natureza social a mesma força com os Direitos, Liberdades e Garantias, o estado continuará a relega-los para o segundo plano a espera do momento quando tiverem capacidade e, cá entre nós, sabemos que isto não vai acontecer.
BIBLIOGRAFIAS
[1] [em linha], [consultado aos 29/05/2025], disponível em: https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/5d2577da66114e5c802586390053bb3e?OpenDocument
[2] Cfr., FREITAS do Amaral, Curso do Direito Administrativo, Vol II, 4º Edição, pág. 366.
[3] Idem., pág. 367.
[4] Cfr., MARCELO Caetano, Manual , Vol 1, pág. 518.
[5] Cfr., FREITAS do Amaral, Curso do Direito Administrativo, Vol II, 4º Edição, pág. 366.
[6] Cfr., MARCELO Rebelo de Sousa, Regime jurídico do ato administrativo, pág. 178.
[7] Cfr., FREITAS do Amaral, Curso do Direito Administrativo, Vol II, 4º Edição, pág. 367.
[8] Cfr., FREITAS do Amaral, Curso do Direito Administrativo, Vol II, 4º Edição, pág. 368 e 369.
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