A desconcentração e a descentralização Administrativa

  Direito Administrativo I

A desconcentração e a descentralização Administrativa

Luna Domingues de Jesus Soares

Palavras-chave: descentralização, desconcentração, administração, princípios, constituição.

1. Introdução 

O tema da desconcentração e descentralização remota primordialmente ao tema da organização administrativa. A Organização Administrativa é regida por um conjunto de princípios constitucionais que se encontram previstos no artigo 267º da Constituição da República Portuguesa que, por se tratar de uma constituição programática, fornece indicações quanto ao modo de organização da administração.

Do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa, é possível retirar cinco princípios constitucionais da organização administrativa: em primeiro lugar o princípio da desburocratização, que nos diz que a administração deve funcionar de forma eficiente e facilitada para os particulares; depois também nos é possível identificar no mesmo artigo o princípio da aproximação dos serviços às populações, que através do seu nome nos é possível retirar a sua finalidade; ainda é possível depararmo-nos com o princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública, que nos diz que os interessados devem ser chamados a intervir no quotidiano da Administração Pública, podendo participar na tomada de decisões administrativas; e por fim, e onde vai incidir o foco deste trabalho, o  princípio da descentralização e o princípio da desconcentração administrativa. 

2. Princípio da desconcentração Administrativa 

O princípio da desconcentração administrativa encontra-se previsto legal e mais evidentemente no artigo 267.º nº 2 da Constituição da República Portuguesa onde podemos ler: “(…) a lei estabelecerá adequadas formas de (…) desconcentração administrativa, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos.”

 A Constituição regula expressamente ainda uma forma de desconcentração, a hierarquia administrativa, prevista nos artigo. 199º alínea d,  e artigo. 271º nº2 e 3 da Constituição da República Portuguesa, e prevê ainda outra, a delegação de poderes, prevista no artigo.111º nº2 da Constituição da República Portuguesa. 

A desconcentração comporta modalidades  que são de grande relevância serem mencionadas: horizontal e vertical, absoluta ou relativa e originária ou derivada; 

Em primeiro lugar, a desconcentração pode ser horizontal ou vertical, conforme coloque ou não um órgão em supremacia sobre os restantes. 

A forma de desconcentração na administração pública portuguesa é a  hierarquia, que se traduz numa modalidade de desconcentração vertical. Porém, tal não impede a existência de formas de desconcentração horizontal, como, por exemplo, aquelas que decorrem da existência de órgãos administrativos independentes e das relações interorgânicas de coadjuvação, como a relação existente entre o primeiro-ministro e os ministros e os secretários de Estado, ou a relação de co-ordenação, que ocorre entre secretários de Estado (artigo 183º nº3 da Constituição da República Portuguesa).

A desconcentração pode ser ainda absoluta ou relativa, absoluta consoante ocorra em órgão com competência independente, relativa consoante ocorra em órgão com competência independente, entendendo-se neste ponto a dependência como submissão a poderes de intervenção de outro órgão ou de outros órgãos. 

Dentro da modalidade de desconcentração relativa, é possível encontrar vários graus, consoante a competência dependente seja comum ou própria e dentro desta última, separada, reservada e exclusiva.

     Por fim, a  desconcentração pode ainda ser originária ou derivada, originária consoante decorra de forma imediata da lei ou derivada se decorrer de um ato de administração por ela habilitado. A transferência de poderes traduz se numa forma de desconcentração originária, que se produz ope legis , é definitiva, enquanto a delegação de poderes é precária, por poder ser livremente revogável pelo delegante.

3. Princípio da descentralização Administrativa 

 O princípio da descentralização, surge como um princípio da organização e do funcionamento da administração pública e encontra-se previsto no artigo 267º nº2 da Constituição onde é possível ler: “(…) a lei estabelecera adequadas formas de descentralização (…)”.  O artigo 267º Constituição da República Portuguesa trata exclusivamente da descentralização administrativa e não pode ser confundida com a política ou legislativa que existe por exemplo relativamente às regiões autónomas, que é possível encontrar presente no artigo 225º nº3 e 228º da Constituição da República Portuguesa. Este princípio exige que o exercício da função administrativa seja repartido a diversas pessoas coletivas além do Estado.

O princípio da descentralização administrativa impede, pelo seu inverso, a centralização, ou seja, que o exercício recaia apenas sobre o Estado-administração e remete o legislador para a estruturação da administração pública, colocando-lhe a manutenção e mesmo o aprofundamento, não a restrição, da descentralização administrativa.

 O Sr. Prof. Marcelo Rebelo de Sousa  explica que o fim referido anteriormente é o pretendido alcance da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, lei que estabelecia o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais e para os seus órgãos. Porém, o mesmo foi revogado pela Lei nº 75/2013, de 12 de setembro que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.

       Note-se que o princípio da descentralização não pode ser entendido num sentido meramente formal, pois não basta que,  para além do Estado, outras pessoas coletivas exerçam a função administrativa. É contudo necessário que essas mesmas pessoas coletivas e os seus órgãos sejam investidos pela lei de atribuições e competências que permitam efetivamente a aproximação da administração relativamente às populações, concretizando o objetivo deste princípio,  e que lhe sejam disponibilizados os recursos humanos e financeiros necessários e ainda suficientes para que se possam prosseguir as atribuições e exercer as respetivas competências. É neste ponto que, sobretudo, a concentração legislativa do princípio da descentralização se tem revelado, de certo modo, insuficiente, porém, é também neste preciso ponto que esta concentração legislativa é constitucionalmente garantida, como é o caso das autarquias locais e as universidades públicas.

Note-se que assim como a desconcentração, o  fenómeno da descentralização pode assumir diferentes configurações o que se traduz nas suas várias modalidades. 

Em primeiro lugar a  descentralização pode ser territorial, o que se traduz na existência de pessoas coletivas de base territorial como as regiões autónomas e as autarquias locais, e não territorial, que por vezes é designada como devolução de poderes .  A descentralização não territorial pode traduzir-se no cometimento a pessoas coletivas de direito privado de tarefas materialmente administrativas. 

A descentralização pode também ser de base institucional, se expressa na existência de pessoas coletivas de substrato patrimonial, como  por exemplo os institutos públicos,  ou de base associativa, que pode ser traduzida na existência de pessoas coletivas de substrato associativo, como por exemplo as associações e as universidades públicas.

Por fim, e como última configuração de descentralização, esta pode ser ainda de primeiro ou segundo grau: a de primeiro grau resulta direta e indiretamente da Constituição ou da lei; a de segundo grau resulta de um ato de administração habilitado por lei. 

Contudo, relativamente a esta última modalidade, vale destacar que a descentralização de primeiro grau operada por lei e a descentralização de segundo grau conhecem limites constitucionais, o que não observando o seu respeito, se traduzia ser inconstitucional.  

Uma nota final quanto ao princípio da descentralização, referente a todas as suas configurações, é de destacar que em todas elas o ente descentralizado pode ser de fins gerais ou de fim específico, estando na primeira situação as autarquias locais e embora sem natureza autárquica, as grandes áreas metropolitanas e as comunidades urbanas, e na segunda os institutos públicos, as associações publicas e nelas por exemplo, as comunidades intermunicipais.

4. Vantagens e Desvantagens dos princípios da descentralização e desconcentração 

Em primeiro lugar importa referir que a descentralização administrativa apresenta bastantes vantagens: em primeiro lugar, a maior eficiência em abstrato da administração; segue-se a sua maior democraticidade, possibilitada pela proximidade das pessoas coletivas públicas em relação aos problemas concretos a resolver; a especialização administrativa; a facilitação da participação dos interessados na gestão da administração; e, como ultimo, a limitação do poder público através da sua repartição por uma multiplicidade de pessoas coletivas. 

Contudo, também lhe podem ser conferidas algumas desvantagens como por exemplo, a proliferação de centros de decisão, de patrimónios autónomos e de exigências de gestão financeira, bem como o alargamento do número de servidores públicos, muitos deles sem qualificações técnicas para o exercício de funções com apreciável nível de especialização. 

Tendo em conta as desvantagens apresentadas, a Constituição da Républica Portuguesa não lhes foi indiferente, pelo que foi particularmente sensível a estes perigos, tendo mesmo explicitado como limites à descentralização os poderes de tutela e superintendência, traduções do princípio da unidade da ação administrativa , previsto no artigo 267º/2 Constituição da República Portuguesa. 

Relativamente à desconcentração, e ressaltando que tanto o princípio da descentralização como o da desconcentração decorrem do princípio da aproximação da administração às populações, as vantagens da desconcentração não são muito diferentes das vantagens anteriormente referidas quanto à descentralização. 

    Já no que toca às desvantagens, as da desconcentração residem sobretudo nos riscos de multiplicação de centros decisórios, por vezes sem adequada preparação ou com indesejáveis sobreposições, reais ou aparentes, de competência. Neste caso, assim como verificado no caso da descentralização, os convenientes são superiores aos inconvenientes. Assim como a Constituição da República Portuguesa se preocupou em limitar a descentralização, preocupou-se em elaborar o mesmo em matéria de desconcentração através do poder de direção, enquanto expressão do princípio da unidade da ação administrativa prevista no artigo 267º nº2 da Constituição da República Portuguesa.

5. Diferenciação 

Apesar das suas semelhanças em matéria de vantagens e desvantagens, a desconcentração distingue-se facilmente da descentralização administrativa, na medida em que respeita à repartição de competências por órgãos de cada pessoa coletiva, enquanto a última se reporta à divisão de poderes de atribuições entre pessoas coletivas.

Como menciona o Prof. Marcelo Rebelo Sousa  é possível considerar que o legislador exerce uma ligeira preferência pela desconcentração, criando excesso de órgãos com competências sobrepostas. O Sr. Professor realça também que o  principal problema da desconcentração administrativa reside com as conhecidas restrições na prática da administração pública, que se traduzem posteriormente na utilização limitada da permissão legal de delegação de poderes.

6. Descentralização – direito comparado 

A descentralização surge ainda como principio noutros sistemas que não o português . Relativamente ao sistema de administração judiciária, também denominado de sistema inglês, Britânico ou Anglo-saxónico, este sistema vigora hoje na generalidade dos países anglo-saxónicos, e através dos EUA influenciou países da América Latina, nomeadamente o Brasil, pelas semelhanças que este país apresenta com os EUA. Como principal característica tradicional deste sistema de administração pode ser referida a descentralização dos poderes administrativos. A Administração não está centralizada e não concentra em si todos os poderes, pelo que existem dois órgãos que dispõe do poder sendo eles a Administração central (Central Government) e a Administração local (Local Government). Não existe o conceito de Estado enquanto pessoa coletiva uma vez que a Administração Pública não dispõe de poderes diferentes dos atribuídos aos particulares.

7. Considerações Finais 

A administração descentralizada e desconcentrada surge como o produto do Estado Pós-Social sendo este um  modelo que multiplica os centros de decisão e que é, neste caso, seguido por Portugal, não sendo, claro, um modelo de caracter absoluto. 

Esta opção de organização administrativa, como foi analisado anteriormente, traz bastantes vantagens que são consideravelmente superiores às desvantagens, pelo que parece ser este o modelo ideal a seguir. 

A descentralização, ao delegar competências para entidades locais e regionais, tem como seu objetivo aproximar a gestão pública das necessidades e interesses das comunidades, promovendo maior autonomia e, em muitos casos, uma maior eficiência e sensibilidade às realidades locais. Já a desconcentração visa a uma distribuição interna de funções dentro da própria administração central, permitindo uma atuação mais ágil e menos centralizadora, sem comprometer a hierarquia e o controlo direto dos órgãos centrais.

Esses princípios revelam-se fundamentais ao facilitarem um sistema administrativo que procura responder mais diretamente às dinâmicas territoriais. 

A aplicação equilibrada de ambos os princípios é essencial de modo a promover um desenvolvimento mais equitativo e a combater as desigualdades regionais, contribuindo para um país mais integrado e com maior coesão territorial. 

Assim, é possível concluir que a descentralização e a desconcentração constituem pilares indispensáveis para uma administração pública mais progressista e eficiente, adaptada aos desafios contemporâneos e comprometida com a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.

8. Bibliografia

[1] FREITAS DO AMARAL, DIOGO, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ª edição, 2015, Almedina

[2] MIRANDA, JORGE e MEDEIROS, RUI, Constituição Portuguesa Anotada, Volume III, 2ª edição

[3] CAETANO, Marcello; Manual de Direito Administrativo; Volume I; Almedina; Coimbra; 1980

[4] REBELO DE SOUSA, MARCELO, e SALGADO DE MATOS, ANDRÉ, Direito Administrativo Geral, Tomo I (Introdução e princípios fundamentais), 2ª edição, 

[5] BAPTISTA MACHADO, JOÃO, Participação e Descentralização, Democratização e Neutralidade na Constituição de 76, Coimbra, Livraria Almedina

[6] MAZZA, Alexandre, Manual de Direito Administrativo, 12. ed. - São Paulo: SaraivaJur, 2022