Estado de Necessidade Administrativa: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 04 de junho de 1996
Estado de Necessidade Administrativa: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 04 de junho de 1996
Processo n.º: 039849
Mussa Só
Aluno Nº 68271
Turma B-Subturma 16
Esta recensão critica é elaborado no âmbito da
Unidade Curricular de Direito Administrativo II,
Sob regência do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva
e aula Prática assegurado pelo
Professor Francisco Paes Silva Marques .
2025
Índice
INTRODUÇÃO
Este nosso trabalho é elaborado no âmbito da unidade curricular de Direito Administrativo II e consiste em elaborar comentário de jurisprudência que verse sobre uma matéria que consta do nosso Programa.
A nossa recensão ira incidir sob o Acórdão do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, relativo ao Processo nº 039849[1], 04 de junho de 1996, onde se discute a impossibilidade de invocar o estado de necessidade administrativa (previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo - CPA) quando a situação concreta já foi prevista e regulada pela própria lei.
O princípio da legalidade é um dos pilares fundamentais do Estado de Direito, estando consagrado no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa (CRP). Todavia, o mesmo artigo 3.º do CPA, no seu n.º 2, consagra uma figura excecional – o estado de necessidade administrativa – que admite, em casos limites, a prática de atos administrativos sem base legal expressa, desde que isso se revele indispensável para salvaguardar direitos fundamentais ou interesses públicos especialmente relevantes que estejam em perigo.
Esta figura levanta, naturalmente, um conjunto de dificuldades de interpretação e aplicação prática, porquanto implica abrir uma exceção ao princípio da legalidade, o que, num regime jurídico fundado na legalidade estrita, exige sempre fundamentação rigorosa e controlo apertado. O acórdão em análise trata precisamente de um caso em que a Administração invocou estado de necessidade administrativa para justificar a cessação imediata de uma comissão de serviço de um agente público, sem cumprir os trâmites legalmente estabelecidos.
O tema "Estado de Necessidade Administrativa", previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), revela-se de grande relevância teórica e prática no atual contexto do Direito Administrativo português. A sua escolha justifica-se, antes de mais, pela tensão que esta figura jurídica introduz no seio do princípio da legalidade, pilar essencial de um Estado de Direito democrático, ao admitir, de forma excecional, a prática de atos administrativos que contrariem a lei quando estejam em causa interesses públicos de excecional relevo e urgência.
Esta figura apresenta-se, assim, como um mecanismo de reação em situações-limite, onde a atuação legal da Administração se revela insuficiente ou ineficaz para tutelar o interesse público. Todavia, a invocação do estado de necessidade administrativa implica riscos significativos, nomeadamente:
-A desvirtuação do princípio da legalidade administrativa;
-O enfraquecimento das garantias dos administrados;
-A possibilidade de abuso ou desvio de poder sob pretexto de urgência.
Além disso, a norma em causa está formulada com um elevado grau de abstração, remetendo para conceitos jurídicos indeterminados como “interesse público excecionalmente relevante” e “urgência imperiosa”, o que exige uma análise crítica aprofundada da sua admissibilidade, limites e controlo jurisdicional.
Em síntese, a escolha deste tema justifica-se por permitir uma investigação profunda sobre os fundamentos, limites e implicações da exceção administrativa à legalidade, bem como por abordar uma questão cada vez mais relevante num mundo administrativo em constante mutação, exigindo respostas céleres, mas juridicamente fundadas. O mérito do tema reside, assim, na sua capacidade de iluminar um dos pontos mais delicados do Direito Administrativo contemporâneo: como agir fora da lei sem agir contra o Direito.
DESENVOLVIMENTO
O princípio do estados de necessidade administrativa configura-se como vertende ou dimensão setorial do princípio geral do estado de necessidade administrativa, comunga com a vertente procedimental o mesmo conceito e a mesma natureza, residindo a diferença na circunstância de o princípio material do estado de necessiade administrativa, em vez de incidir sobre os aspetos formais relativos ao procedimento e à competência, dizer respeito ao conteúdo ou objeto material das decisões, possibilitando a adoção de atos que, em circunstâncias factuais normais, estariam feridos de violação de lei.[2]
Igualmente aqui, ao nível da dimensão material do estado de necessidade administrativa, o surgimento de uma legalidade excecional em situações de estado de necessidade administrativa, tornando lícito e válido o que num cenário normal seria ilícito e inválido, revela a mobilidade das próprias fronteiras entre dois diferentes padrões de conformidade normativa do agir substantivo ou material da Administração Pública: a)- Há um padrão normativo que pauta a conduta administrativa em circunstâncias normais, o qual é removido ou substituído em cenários de estado de necessidade administrativa; b)- Em caso de estado de necessidade administrativa, uma legalidade alternativa substitui o padrão normativo comum de conduta da Administração Pública, passando a legitimar a prática de atos cujo conteúdo, em circunstâncias normais, seria ilegal.[3]
O acórdão que estamos aqui a analisar rejeita a invocação do estado de necessidade por parte da Administração, com o argumento de que a própria lei já previu o mecanismo adequado para lidar com a situação alegada. Em concreto, a Administração entendia que a permanência do agente em funções era inconveniente para o serviço e, com base nessa perceção, cessou de imediato a sua comissão de serviço. No entanto, o regime legal aplicável previa, para tais casos, a abertura de procedimento disciplinar com proposta de suspensão preventiva, como mecanismo formal e garantístico.
A decisão do tribunal assenta na ideia de que não se pode invocar estado de necessidade quando o legislador já ponderou a colisão de interesses relevantes e definiu uma solução jurídica específica. Neste caso, essa solução é o procedimento disciplinar com a eventual proposta de suspensão preventiva – instrumento que permite conciliar os direitos do agente com a necessidade de garantir o regular funcionamento do serviço público.
No Estado de Necessidade Administrativa continua a não ser admitida a violação dos limites da retroatividade consagrada no nº6 do artigo 19 da CRP.[4]
A jurisprudência administrativa, considerando que o estado de necessidade não habilita quaisquer condutas administrativas, apenas permitindo a prática de atos essenciais para garantir o desempenho das funções dos serviços.[5]
ANALISE CRITICA
Este acórdão adota uma leitura estrita e rigorosa da exceção prevista no n.º 2 do artigo 3.º do CPA, o que, à luz do princípio da legalidade e da segurança jurídica, é compreensível e, em muitos aspetos, desejável. Afinal, admitir que a Administração possa atuar fora do quadro legal sempre que invoque um interesse público relevante seria abrir caminho para uma atuação discricionária e, eventualmente, arbitrária, pondo em causa direitos fundamentais dos cidadãos.
Contudo, a rigidez excessiva pode, em determinadas situações, dificultar uma resposta administrativa célere a situações verdadeiramente urgentes ou inesperadas. A norma do artigo 3.º, n.º 2, do CPA deve, pois, ser lida como uma válvula de escape apenas para situações em que o ordenamento jurídico não preveja mecanismos adequados de resposta e em que esteja efetivamente em causa a proteção de interesses de particular relevo ou direitos fundamentais.
Se é o legislador que faz a ponderação entre um interesse legalmente prevalecente e um interesse excecional. mente relevante, o estado de necessidade não justifica a sua preterição[6].
No caso concreto, a invocação do estado de necessidade surge como uma tentativa de contornar um procedimento legal que, embora mais demorado e exigente, garante os direitos de defesa do agente. A Administração, ao evitar esse procedimento, viola não só o princípio da legalidade, mas também o princípio da proporcionalidade e da justiça procedimental.
INTERPRETAÇÃO MAIS CORRETA
A interpretação mais conforme com o espírito da norma e com o ordenamento jurídico constitucional português é a que defende que o estado de necessidade administrativa só pode ser invocado na ausência de um mecanismo legal apto a resolver eficazmente a situação. Quando o legislador já previu um procedimento próprio, como acontece no caso dos procedimentos disciplinares , não há lugar para essa exceção.
Admitir o contrário seria permitir que a Administração selecione discricionariamente as soluções mais convenientes, mesmo que em prejuízo dos direitos dos cidadãos e das garantias legais, o que comprometeria a coerência do sistema jurídico. O artigo 3.º, n.º 2, deve, portanto, ser entendido como uma exceção extrema, de aplicação muito restrita e subordinada a um juízo de necessidade e subsidiariedade que a própria Administração deve justificar detalhadamente.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O acórdão em análise reafirma um princípio essencial do Direito Administrativo português: a legalidade não pode ser preterida com base numa invocação genérica de interesse público ou urgência, sobretudo quando a própria lei já prevê instrumentos adequados para resolver a situação.
O estado de necessidade administrativa consagrado no artigo 3.º, n.º 2, do CPA não é uma cláusula de conveniência, mas uma exceção estrita que só pode ser acionada em situações-limite, onde o ordenamento jurídico se mostre insuficiente para proteger bens jurídicos relevantes de forma eficaz.
Este entendimento protege não só os direitos dos particulares face à Administração, mas também a integridade e coerência do sistema jurídico, impedindo o enfraquecimento do princípio da legalidade por via de exceções injustificadas. Como tal, o acórdão contribui positivamente para a definição dos contornos do estado de necessidade administrativa, reforçando a importância de um Direito Administrativo baseado na lei, na proporcionalidade e no respeito pelos direitos fundamentais.
BIBLIOGRAFIAS
[1] [em linha], [consultado aos 29/05/2025], disponível em: https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/7555ed4f67dab428802568fc00396313?OpenDocument&Highlight=0,039849
[2] Cfr., PAULO Otero, Direito do Procedimento Administrativo, Vol I, pág. 277 e 278
[3] Cfr., PAULO Otero, Direito do Procedimento Administrativo, Vol I, pág. 278.
[4] Cfr., Idem., pág. 279.
[5] Cfr., Idem., pág,. 279 e 280.
[6] Cfr., [em linha], [consultado aos 29/05/2025], disponível em: https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/48fc8a5b3b9d491a802568fc003889cf?OpenDocument&Highlight=0,010392
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