Defesa de Sandokan da Silva

 

Introdução

Sandokan da Silva, cidadão angolano, reside legalmente em Portugal desde 2020, exercendo atividade profissional na construção civil com contrato em vigor e descontos para a Segurança Social. A 5 de maio de 2020, apresentou ao SEF um pedido de autorização de residência ao abrigo do artigo 88º/2, da Lei n.º 23/2007, na redação da Lei n.º 102/2017.

Face a este silêncio, o requerente veio pedir ao tribunal que a Administração seja condenada à prática do ato legalmente devido, ou que se reconheça o deferimento tácito do pedido. Alega ainda a violação dos seus direitos fundamentais, como o direito ao trabalho, à família, à saúde e à circulação.

Na qualidade de defesa do particular, contestamos este silêncio da Administração, que não pode ser justificado por dificuldades internas. A ausência de resposta em prazo legal configura uma omissão ilegal e inadmissível num Estado de Direito, comprometendo os direitos e a estabilidade de quem, como Sandokan da Silva, cumpre com os seus deveres legais e procura apenas ver reconhecido o seu direito a residir com segurança e dignidade no país onde vive e trabalha.

 

1.      Abertura do procedimento

Apesar de não estarmos perante a emissão de um ato administrativo, pois a emissão da autorização de residência inicia-se com o procedimento oficioso, segundo o artigo 54.º/1 do decreto regulamentar n. º2/2013, é sempre imputável à administração a obrigação de responder sobre todos os assuntos que lhe sejam remetidos nos termos da lei.

Ora, passo a citar o artigo 13.º/1 do Código do Procedimento Administrativo: Os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público” Vão aqui defender que o residente Sandokan não tem um interesse legítimo na emissão deste título de residência nem tem legitimidade para o requerer? Passo então a citar a citar Mário Aroso de Almeida, que no seu Manual do Procedimento Administrativo afirma que a lei permite ao interessado aspirar à satisfação do seu interesse legalmente protegido, exigindo a observância, por parte das entidades públicas envolvidas, das normas ou princípios pelas quais pode passar a satisfação desse interesse.

Portanto, embora o requerimento não inicie o procedimento "oficioso", a Administração tem o dever geral de se pronunciar sobre os pedidos que lhe são apresentados pelos interessados, desde que estejam dentro da sua competência.

Em suma, a Administração não tem um dever de resposta, pois não estamos perante um ato administrativo, apesar do mesmo já dever ter sido praticado há 5 anos, mas está vinculada ao dever de iniciar e decidir sobre a abertura do procedimento. Não estamos perante um poder discricionário, mas estamos perante um poder vinculado.

 

2.      O regime de autorização de residência e alterações de regras

Sandokan da Silva apresentou seu pedido de concessão de autorização de residência em 5/5/2020 ao SEF nos termos do artigo 88.2 da lei 23/2007 de 4 de julho de acordo com a versão da lei número 102/2017 de 28/08. Este artigo estipula a possibilidade de regularização da permanência em território nacional sem visto válido para o efeito através de uma manifestação de interesse pelo sítio SEF. Possui como requisitos, além das condições gerais previstas no artigo 77 (excetuando a posse de visto válido) que o requerente possua um contrato de trabalho, tenha entrado legalmente em território nacional e esteja inscrito na segurança social.

Sandokan possui um contrato de trabalho em vigor, descontando para a segurança social e entrou legalmente em território português. Sandokan preenche todas as condições especiais do artigo 88.2. Quanto às condições gerais do artigo 77, Sandokan também as preenche:

• Sandokan é residente em Portugal desde 2020,
• Possui alojamento
• Possui os meios de subsistência segundo a portaria n 1563/2007 de 11 de dezembro (que fixa os meios de subsistência de que devem dispor os cidadãos estrangeiros para a entrada e permanência em território nacional) adotando como referência a retribuição mínima mensal garantida
• Desconta os valores para a Segurança Social
• E ainda considerando, por falta de evidência em contrário,
• Que não houve qualquer facto que se conhecido pelas autoridades que devesse obstar a concessão do visto,
• Que não houve condenação de Sandokan por crime em Portugal punido com pena privativa de liberdade de duração superior a um ano,
• Que não se encontra no período de interdição de entrada em território nacional,
• A ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen e no Sistema Integrado de Informações do SEF.

Sandokan preenche as condições necessárias para obter a autorização de residência para exercício de atividade profissional, nos termos do artigo 88º, nº. 2, da Lei n. 23/2007, de 4/07, de acordo com a versão da Lei n.102/2017, de 28/8. Ademais Sandokan apresentou seu pedido no SEF, manifestou seu interesse no local devido segundo o artigo 88.2.

Segundo o artigo 82.1 da mesma versão da lei o pedido de concessão de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 90 dias, prazo este que não foi cumprido. Atualmente, o regime mudou. O Decreto-lei 37-A/2024 de 3 de junho alterou a lei 23/2007 de 4 de julho, procedendo à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse. Portanto, na versão atual do diploma, nomeadamente a versão (Lei n.º 9/2025, de 13/02) o artigo 88.2 está revogado. O Decreto-lei 37-A/2024 de 3 de junho estipulou, entretanto, um regime transitório, onde o presente decreto-lei não se aplica aos procedimentos de autorização de residência iniciados até à sua entrada em vigor, os quais se continuam a reger pela Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua redação anterior. Ademais, a lei 40/2024 de 7 de novembro alterou este regime transitório. O artigo 3 desta lei passa a ter a seguinte redação:

• O presente decreto-lei não se aplica:
• Aos procedimentos de autorização de residência iniciados até à sua entrada em vigor;
• Aos casos em que, comprovadamente, a pessoa demonstre que, anteriormente à sua entrada em vigor, independentemente de ter ou não apresentado a manifestação de interesses, se encontrava inscrita na segurança social e a realizar contribuições ao abrigo de uma atividade profissional subordinada ou independente, com vista a perfazer os 12 meses indicados no n.º 6 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua redação anterior;
• Os casos referidos no número anterior continuam a reger-se pela Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua redação anterior.

Mesmo que Sandokan não tivesse apresentado manifestação de interesse, ele se encontrava inscrito na segurança social e a realizar contribuições ao abrigo profissional subordinado. Portanto, segundo o regime de transição, o caso dele continua a reger-se pela lei 23/2007 de 4 de julho na sua redação anterior.

3.      Violação dos direitos fundamentais

A recusa tácita da autorização de residência, é, antes de mais, ilegal à luz da lei ordinária. Mas mais do que isso: é inconstitucional. Não se trata apenas de um incumprimento técnico ou de uma falha burocrática. Tal como reconhece o Acórdão do STA nº11/2024, uniformizador da jurisprudência, a omissão prolongada da Administração Pública em decidir tais pedidos compromete diretamente o gozo efetivo de diversos direitos fundamentais consagrados na Constituição da República Portuguesa (CRP).A Lei Fundamental é clara: todos os que se encontram sob a jurisdição do Estado português têm direito à proteção dos seus direitos fundamentais — incluindo os cidadãos estrangeiros com residência habitual em Portugal, como estabelece o artigo 15.º da CRP. E, como também consagra o artigo 13.º, não pode haver discriminação nem exclusão com base na origem ou condição social. Contudo, é isso que acontece aqui. A Administração, com base em meros atrasos, priva Sandokan da Silva, dos direitos que constitucionalmente lhe pertencem. 

 

4.      Mudança das atividades competentes

O SEF, criado em 1986, foi extinto em 2023 após anos de ineficiência e um grave escândalo. As suas funções foram divididas entre várias entidades, incluindo a nova AIMA, que herdou 350 mil processos pendentes e já soma 410 mil. Apesar de ter sido criada uma entidade, dotada de melhores sistemas informáticos, ter sido contratado mais pessoal, e de se terem distribuído tarefas por várias entidades, a reestruturação agravou a burocracia. A falta de meios e coordenação está a prolongar ainda mais os tempos de espera. Esta demora arruína vidas: imigrantes, como o caso de Sandokan ficam meses — ou anos — sem acesso a documentos, trabalho, saúde ou estabilidade, presos num sistema que prometeu inclusão e só entregou lentidão. A AIMA argumenta que a mudança da entidade competente, derivada da extinção do SEF, justifica a inação após sucessivas tentativas de contacto quanto ao andamento do procedimento. Se observarmos a Lei Orgânica da AIMA (Decreto-Lei n.º 41/2023), o seu 5.º artigo afirma que os processos e procedimentos administrativos pendentes no SEF e no ACM, I. P., transitam para outros serviços que sucedem nas suas atribuições, que, por sua vez, remete-nos para a Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro, na sua redação atual.

Nesse decreto-lei, nomeadamente no artigo 3.º/1 a), as atribuições em matéria administrativa do SEF relativamente a cidadãos estrangeiros passam a ser exercidas pela AIMA. Além desta disposição específica, o Código do Procedimento Administrativo sustenta a nossa posição, na medida em que, nos termos do artigo 13.º, a administração apenas está dispensada do dever de decisão quando, há menos de dois anos, o órgão já tenha praticado um ato administrativo sobre o mesmo pedido, algo que não está de todo presente pois Sandokan nunca obteve qualquer resposta por parte da administração. Ou seja, todos os processos e atos administrativos pendentes no SEF, são agora competência da AIMA. A nova agência tem o dever de se pronunciar quanto ao ato, nos termos do artigo 13.º/1 do CPA.

 

5.      Não envio de documentos

Um dos argumentos invocados pela Administração é a alegada não apresentação de documentos por parte do requerente. No entanto, esta alegação não pode servir como justificação para a ausência de decisão, desde logo porque a Administração tem o dever legal de notificar o particular para suprir qualquer deficiência instrutória do processo.

Nos termos do artigo 108º do CPA, sempre que, no decurso da instrução, se verifique a falta de um elemento necessário à decisão, o órgão competente deve convidar o interessado a suprir a deficiência, fixando-lhe um prazo razoável para o efeito. Além disso, também o princípio da boa fé (art.10º CPA) e da confiança legítima exige que o particular seja devidamente informado sobre o estado do seu processo, sobretudo quando está a cumprir os seus deveres legais e manifesta de forma ativa o interesse em regularizar a sua situação.

Neste caso, nunca foi feita qualquer notificação formal a Sandokan da Silva solicitando documentos em falta ou alertando para uma eventual omissão. Assim, não pode a Administração alegar omissão do particular quando ela própria falhou no cumprimento do dever de informar, orientar e decidir dentro dos prazos legais.

Por isso, a ausência de documentação - a existir - não pode ser imputada ao requerente, mas sim à inércia da Administração, que se limitou a manter o processo em silêncio, em violação do princípio da eficácia administrativa consagrado no artigo 266º da CRP.

 

6.      Sobrecarga

A AIMA tenta justificar a sua inércia com a alegada sobrecarga dos serviços. Contudo, essa alegação não apresenta qualquer fundamento jurídico. Ora, a sobrecarga administrativa, por si só, não suspende nem interrompe os prazos legais para a prática do ato, tal como referido pelo artigo 128º do CPA, que impõe à Administração o dever de decidir no prazo (regra esta que concretiza o princípio da legalidade, presente no artigo 3º CPA, e 266º, nº2, CRP).

A Administração deve, então, organizar-se internamente, de forma a conseguir que se verifique o cumprimento dos seus deveres. O facto de existirem muitos pedidos ou falta de recursos humanos não isenta a AIMA de decidir. Caso contrário, estaríamos a permitir uma Administração irresponsável, que colocaria em as meras dificuldades operacionais num “patamar superior” aos dos direitos dos particulares.

Para além disso, esta omissão atinge diretamente o direito à boa administração, que se encontra presente no artigo 5º, CPA e ainda no artigo 41º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, o que exige uma atuação eficiente e célere, nomeadamente no que toca a direitos fundamentais, como o acesso à residência legal. Assim, a sobrecarga não é, nem pode ser, um fundamento legal para a omissão da prática do ato A Administração encontra-se vinculada à lei e, ao não cumprir (que é o que aqui se sucede), a sua inércia é ilegal e impugnável judicialmente.

 

7.      Alega que não existem direitos fundamentais

Os direitos fundamentais que aqui estão em causa, invocados pelo particular são, desde logo, o direito ao trabalho em condições dignas e humanas, tutelado pelos artigos 58 e 59 da CRP. O particular tem contrato de trabalho válido e contribui para a Segurança Social. Ainda assim, vive numa fragilidade jurídica insustentável, sem acesso pleno aos seus direitos laborais, apenas porque o Estado falhou no seu dever de decidir.

Segue-se o direito à saúde, consagrado no artigo 64.º, e o direito à segurança social, previsto no artigo 63.º da Constituição. Sandokan contribui, para a segurança social, como qualquer outro cidadão. No entanto, por não ter cartão de residência, vê-se obrigado a pagar custos acrescidos no acesso ao SNS, sendo-lhe vedado o mesmo tratamento que aos demais o mesmo faz a sua cedência para a sociedade e não recebe as suas contrapartidas.  Esta exclusão contradiz a universalidade e a efetividade dos direitos sociais, pilares do nosso sistema constitucional, além do mesmo faz a sua devida contribuição para a sociedade, para poder usufruir dos seus serviços e regalias, e é vedado das mesmas.

Invoca ainda o direito à vida familiar e à reunificação. O artigo 36.º da CRP garante a proteção da família. No entanto, Sandokan está impedido de visitar os seus familiares no país de origem — não porque haja uma decisão a negar-lhe esse direito, mas porque não há decisão alguma. A ausência de resposta impede-o de sair livremente do território nacional, pois arrisca se a não poder regressar. Isto é uma violação direta do artigo 44.º da CRP, que consagra a liberdade de circulação e o seu legítimo direito a regressar ao seu país de origem. Esta restrição é desumana, desproporcional e inaceitável num Estado que se afirma democrático, baseado na dignidade da pessoa humana, princípio basilar tutelar no artigo 1º da CRP.       

Além dos direitos já invocados, é essencial referir o princípio da proteção da confiança e o primado da segurança jurídica e proteção das legítimas expectativas do particular, previsto no artigo 2.º da CRP. Como afirma o Professor Paulo Otero, e cito: “a Administração deve agir de forma previsível e coerente com as legítimas expectativas que cria.” O particular confiou legitimamente no cumprimento dos prazos pela Administração. Essa confiança foi frustrada.

Finalmente, está em causa o direito de acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da CRP. A falta de decisão da Administração sobre o pedido de Sandokan, contraria frontalmente o direito à decisão em prazo razoável e a tutela jurisdicional efetiva consagrados no art. 20.º, n.º 4 e 5 da CRP.

É obrigação do Estado assegurar mecanismos céleres para proteger os direitos fundamentais e não criar barreiras ou manter os cidadãos em suspensão. Não basta reconhecer formalmente os direitos: é necessário que estes possam ser exercidos.

 

8.      Breves Notas – OTERO, Paulo. Manual de Direito do Procedimento Administrativo, 1ª edição: Abril, 2016.  

A conduta administrativa nem sempre se traduz num comportamento por ação, antes a Administração adota, por vezes, uma conduta omissiva: não decide, guarda silêncio, não age, numa postura de inatividade ou inércia - por aqui passa uma das mais graves disfunções do agir administrativo, traduzindo uma forma de inexecução da lei.

A inércia administrativa traduz uma forma de não ação, isto é, uma omissão de agir administrativo numa situação em que, por razões de legalidade ou de mérito, se impunha que o decisor adotasse uma determinada ação a conduta omissiva traduz aqui a expressão de uma má administração.

O incumprimento do dever legal de agir que a inércia administrativa comporta, consubstanciando um desrespeito pela legalidade, traduz uma conduta administrativa ilegal:

(i) A Administração permanece silenciosa quando deveria emitir uma declaração ou realizar uma conduta física: a estrutura decisória competente nada faz quando se encontrava vinculada a agir; A inércia administrativa mostra-se passível de assumir uma dupla incidência: (1) a violação omissiva de interesses procedimentais de natureza instrumental (v.g., normas de participação) (2) e/ou a violação omissiva de interesses substantivos reconduzíveis a "bens da vida”.

 

9.      Finalização da argumentação.

No Direito Administrativo português vemos previsto no artigo 13º/1 CPA o Princípio da decisão ou o dever de decidir da Administração Pública, que enuncia uma obrigação da Administração de decidir sobre todos os assuntos que sejam apresentados aos seus órgãos e sobre petições, representações, reclamações ou queixas que tenham como base legislação e interesse público. A Administração encontra-se vinculada a cumprir este dever e seja qual for a decisão tem obrigatoriamente de se pronunciar nesse âmbito.

O prazo-regra é de 90 dias para emitir decisão e está enunciado no artigo 128º/1 CPA, pode ser alargado por circunstâncias excecionais, em caso de prorrogação ou necessidade de formalidades especiais (128º/1 e 2 CPA), podendo ainda ser mais curto em certos casos de procedimentos específicos.

E neste caso temos o prazo legal estabelecido pelo Decreto-lei do 102/2017 que tem no seu art 82º nº5 o prazo de 90 dias (mais de 90 dias já que ele pediu em 2020)

Juntando estes dois elementos primeiramente tratados (existência de um dever de decisão e prazos a serem respeitados) conferimos que se dá Inércia da Administração quando passe o prazo e esta se mantenha em silêncio, passando a haver uma Omissão Legal. Este incumprimento do dever de decisão encontra-se plasmado no artigo 129º CPA e neste mesmo artigo estão enunciadas as possíveis “consequências” para este incumprimento:

• Recurso aos meios de tutela jurisdicional por parte do interessado.
• Recurso aos meios de tutela administrativa por parte do interessado – Tal como previsto no artigo 184º/1; b) CPA (em sede de reclamação), nos artigos 193º/2 e 197º/4 CPA (em sede de recurso hierárquico) e nos artigos º/1; a) e 37.º/1; b) do CPTA;(O QUE USAREMOS).
• Deferimento Tácito – Valor positivo do silêncio (130º/1 CPA).
• Assim, podemos concluir que há uma inércia administrativa de base pretensiva (silêncio administrativo sobre pretensão formulada e sua regra geral), (Cfr. OLIVEIRA, Fernanda Paula. As causas de extinção do procedimento administrativo).
• Esta inércia traduz-se na expressão de um silêncio-incumprimento, por envolver a violação de um dever de decisão - no caso dever de resposta, igualmente configurável como outra face do dever de resposta constitucional garantido pelo art 52º nº1 e 268ºnº6.
• O silêncio administrativo ante uma pretensão formulada, verificados os respetivos pressupostos, traduz se sempre o incumprimento do dever de decisão.
• Independentemente da qualificação do sentido procedimental da inércia administrativa ante uma pretensão do cidadão, torna-se hoje evidente que o silêncio se configura como (i) pressuposto procedimental para a utilização das garantias administrativas (art 129º CPA) e pressuposto processual de uma tutela jurisdicional (CPTA, artigos 2°, n° 2, alínea b), e 66° a 71º).
• A tutela jurisdicional deste tipo de inércia administrativa faz-se por via da ação para obter a condenação da entidade competente à prática do ato administrativo ilegalmente omitido (CPTA, artigo 66°, n° 1.), sendo o objeto do processo a pretensão do interessado (e não o silêncio da Administração ou a discussão em torno do seu sentido) (CPTA, artigo 66°, n° 2.)
• Assim, a pretensão formulada pelo nosso requerente em 2020 resulta que o meio processual adequado à tutela da sua pretensão (tutela constitucional) será a ação de condenação à prática do devido ato. Neste sentido, Almeida, M. A., & Cadilha, C. A. (2017). Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Edição, Almedina, pág. 253).

 

10. Alegações Finais

 

Da matéria de facto. 

Exmo. Senhores Juízes do Tribunal Administrativo, no presente caso do Sandokan da Silva que teve até o momento o silêncio administrativo, face ao seu pedido de autorização de residência ao abrigo do artigo 88º nº2 da Lei nº23/2007, na redação da Lei nº102/2017, que foi feito à 5 de maio de 2020, o requerente veio pedir ao tribunal que a Administração seja condenada à prática do ato legalmente devido, e que seja intimidado uma cláusula indemnizatória de acordo com a responsabilização extracontratual da administração pelos danos sofridos ao requerente. 

 

Do Direito. 

·       O pedido formulado pelo Requerente encontra fundamento no artigo 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007, que prevê a possibilidade de concessão de autorização de residência a cidadãos estrangeiros com vínculo laboral e contribuições regulares.

·         Possui como requisitos, além das condições gerais previstas no artigo 77º (exceptuando a posse de visto válido) que o requerente possua um contrato de trabalho, tenha entrado legalmente em território nacional e esteja inscrito na segurança social. 

·         Sandokan possui um contrato de trabalho em vigor como construtor civil, descontando para a segurança social e entrou legalmente em território português. Sendo assim, Sandokan preenche todas as condições especiais do artigo 88º nº2 e 77º nº1. 

Dos prazos. 

·       Segundo o artigo 82 nº2 da Lei n.º 102/2017, de 28 de agosto a concessão da autorização deve ser decidida no prazo de 90 dias. Em conjunto com a regra geral do artigo 128º do CPA dos prazos que compete atribuição de dias de acordo com a lei especial, como é o caso, ou para a regra geral de 60 dias. 

·       Nesse sentido, podemos mencionar que há um incumprimento quanto ao respeito ao prazo que nos levanta duas questões. Primeiramente, podemos explicar que de acordo com o artigo 130º nº1 do CPA em casos que a lei preveja a ausência de notificação identifica-se como um deferimento tácito, ou seja, é atribuído um valor positivo para o silêncio da Administração. De facto, de acordo com a declaração inicial do requerente Sandokan da Silva é solicitado este deferimento tácito para o seu pedido de concessão à autorização de residência, porém a Lei nº 102/2017, de 28 de Agosto, no artigo 82º/3, apenas estabelece que haverá a emissão imediata do título de residência, na falta de decisão administrativa, se aplicando apenas ao caso de pedidos de renovação da autorização de residência e não em casos de concessão inicial da autorização de residência. Ou seja, apesar de ser necessário dispensar o argumento inicial do deferimento tácito, pedimos a intimação judicial para o momento inicial acerca do dever de decisão que a Administração está vinculada neste caso.

·  Isto é, mesmo que o procedimento administrativo ainda não esteja iniciado pela Administração e esta não esteja propriamente obrigada a decidir de forma positiva ou negativa acerca do pedido de Sandokan, de acordo com o artigo 13º da CPA acerca do dever geral de resposta a Administração deve se pronunciar sobre todos os pedidos que lhe são apresentados pelos interessados, ou seja, esta ainda continua vinculada ao dever de decidir iniciar ou não a abertura do procedimento do caso de Sandokan dentro dos prazos mencionados. 

 

Dos Direitos Fundamentais violados. 

Em decorrência da ausência de documentação legal do título de residência de Sandokan, podemos elencar uma clara negação prática de direitos fundamentais, inadmissível num Estado de Direito democrático. Ou seja, sendo o requerente privado da sua documentação este é impedido do usufruto dos seus direitos fundamentais - como o direito ao trabalho justo e seguro (artigo 58º e 59º da Constituição da República Portuguesa CRP); direito à saúde (artigo 64º CRP); o direito à reunião familiar e a liberdade de deslocação (art. 36.º e 44.º CRP).

Quanto ao direito ao trabalho justo e seguro, é válido ressaltar que de acordo com os artigos 58º e 59º da CRP o acesso ao trabalho deve ser igualitário e a sua realização deve ser feita em condições dignas de equidade e segurança quanto aos seus aspetos gerais, ou seja, uma vez que Sandokan não dispõe do seu título legal, logo, não pode usufruir e reclamar diretamente dos direitos dos trabalhadores que lhe são atribuídos como os das remunerações justas, condições laborais socialmente dignificantes, direito ao repouso ou lazer, prestação de serviços em condições de higiene, segurança e saúde, e assistência material em caso de desemprego. 

Nesse sentido ainda, podemos explicar que na falta da sua documentação oficial portuguesa, Sandokan da Silva é privado de comprovar o seu direito à saúde nos serviços de saúde nacionais do país (SNS) e está obrigado ao pagamento na totalidade das taxas hospitalares em caso de necessidade médica, realidade contrária ao que é estipulado no artigo 64º da CRP que dispõe que todos os cidadãos devem ter acesso a um serviço de saúde tendencialmente gratuito e que considere as suas condições econômicas, em conjunto com o art. 83º nº1 alínea e) da Lei nº102/2017 que atribui explicitamente direito o acesso à saúde aos titulares da autorização de residência. 

Por fim, no que tange o seu direito à reunião familiar e liberdade de deslocamento, de acordo com o artigo 36º e 44º da CRP, sem o título de residência o Sandokan é impedido de se deslocar para o seu país de origem e ser permitido de entrada novamente no seu local de trabalho, no caso Portugal, visto as normas gerais fronteiriças que apenas permite o regresso de pessoas em situação regular no país, de acordo com o Sistema de Informação Schengen. Assim, sem a possibilidade de visita a Angola o requerente é impossibilidade de ter contacto regular com o seu núcleo familiar pela falta de convivência física e, dessa forma, também é impedido de solicitar o reagrupamento familiar nos termos do artigo 81º nº4 da Lei 102/2017 que poderia garantir a entrada do núcleo familiar deste no país. 

Dessa maneira, a omissão ao pedido da autorização de residência por Sandokan, é, antes de mais, ilegal à luz da lei ordinária. Mas mais do que isso: é inconstitucional. Tal como reconhece o Acórdão do STA nº11/2024 de 11 de Julho, uniformizador da jurisprudência, a omissão prolongada da Administração Pública em decidir tais pedidos compromete diretamente o gozo efetivo de diversos direitos fundamentais consagrados na Constituição da República Portuguesa (CRP).A Lei Fundamental é clara: todos os que se encontram sob a jurisdição do Estado português têm direito à proteção dos seus direitos fundamentais — incluindo os cidadãos estrangeiros com residência habitual em Portugal, como estabelece o artigo 15.º da CRP. E, como também consagra o artigo 13.º, não pode haver discriminação nem exclusão com base na origem ou condição social. Contudo, é isso que acontece aqui. A Administração, com base em meros atrasos, priva Sandokan da Silva, dos direitos que constitucionalmente lhe pertencem.

 

Da contra-argumentação à Administração Pública. 

Primeiramente, acerca do ponto citado sobre a mudança de entidades competentes, o qual se identifica pela extinção do antigo SEF e para a criação da AIMA, devemos pontuar que apesar da reestruturação desta instituição, a qual agravou a sua burocracia e processamento de pedidos, o argumento usado pela Administração neste caso que vem justificar a inação após sucessivas tentativas de contacto quanto ao andamento do processo acaba por ser inválida e contrária ao princípio da Boa Administração do artigo 5º do CPA. Deve-se mencionar que de acordo com a Lei Orgânica da AIMA (Decreto-Lei n.º 41/2023), o seu artigo 5º afirma que todos os processos e procedimentos administrativos pendentes no SEF e no ACM, I. P., transitam para outros serviços que sucedem nas suas atribuições, que, por sua vez, remete-nos para a Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro, na sua redação atual. Assim, neste decreto-lei, nomeadamente no artigo 3.º/1 a), as atribuições em matéria administrativa do SEF relativamente a cidadãos estrangeiros passam a ser exercidas pela AIMA, ou seja, sendo de competência da AIMA todos os processos pendentes do SEF, a nova agência tem o dever de se pronunciar quanto ao ato, nos termos do artigo 13.º/1 do CPA. Portanto, a mudança de entidades não suspende os prazos legais ou exonera o Estado do dever de responder às questões que lhe são colocadas, logo, não legitima a inércia ao pedido de Sandokan da Silva. 

Relativamente à argumentação do não envio dos documentos por parte do requerente devemos afirmar que esta alegação não pode justificar a ausência de decisão, uma vez que a Administração tem o dever legal de notificar o particular para suprir qualquer deficiência instrutória do processo de acordo com os termos do artigo 108º do CPA. Assim, sempre que, no decurso da instrução, se verifique a falta de um elemento necessário à decisão, o órgão competente deve convidar o interessado a suprir a deficiência, fixando-lhe um prazo razoável para o efeito em conjugação com os trâmites previstos no artigo 117º. Além disso, também podemos mencionar que de acordo com o princípio da boa fé e da confiança legítima do artigo 10º CPA é exigido que o particular seja devidamente informado sobre o estado do seu processo uma vez que cabe a Administração agir conforme a confiança criada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a ser alcançado, sobretudo quando está a cumprir os seus deveres legais e manifesta de forma ativa o interesse em regularizar a sua situação. Ou seja, quando a AIMA não procede a informação ao Sandokan sobre os documentos em falta durante o procedimento e apenas o faz posteriormente frustra uma expectativa criada da natureza do processo ao particular. Assim, não pode a Administração alegar omissão do particular quando ela própria falhou no cumprimento do dever de informar, orientar e decidir dentro dos prazos legais. Por isso, a ausência de documentação - a existir - não pode ser imputada ao requerente, mas sim à inércia da Administração, que se limitou a manter o processo em silêncio, em violação aos princípios da boa fé - artigo 10º CPA - da colaboração com os particulares - artigo 11º CPA e da legalidade - artigo 3º CPA. Nesse âmbito ainda, podemos invocar uma outra ilegalidade correspondente à não feitura de uma audiência privada de acordo com o artigo 121º nº1 do CPA, ou seja, foi dispensado pela Administração o direito de Sandokan ser ouvido durante o procedimento para o sentido da decisão. Portanto, esta preterição da audiência do interessado pode consistir ainda por parte da Administração uma ilegalidade que viola os princípios de participação do artigo 12º e 267º nº5 da CRP e da própria legalidade do artigo 3º CPA, podendo constituir uma anulabilidade pelo artigo 163º nº1 CPA. 

Quanto a afirmação das alterações procedimentais e as mudanças de regras substantivas que acabam com a automaticidade da atribuição da residência é válido afirmarmos que o processo de Sandokan da Silva foi feito em 2020, logo, as regras procedimentais atuais não retroagem uma vez que de acordo com o Decreto-lei 37-A/2024 de 3 de junho que estipulou um regime transitório, acerca da alteração que a Lei nº59/2017 realizou à Lei nº23/2007, o qual dita que os procedimentos de autorização de residência iniciados até a sua entrada em vigor regem-se pela Lei nº23/2007 de 4 de Julho na sua redação anterior. Ademais, ainda o último regime transitório que veio a alterar este da Lei nº40/2024 no artigo 3º nº2 alínea a) vem novamente confirmar que o novo diploma sobre a concessão de autorização de residência não será aplicável sob os pedidos iniciados até sua entrada em vigor. 

Ademais, quanto à argumentação acerca da sobrecarga administrativa por parte da AIMA devemos esclarecer que esta também não é admissível de fundamento jurídico. Ou seja, a Administração está vinculada diretamente ao princípio da legalidade já mencionado no artigo 3º do CPA, logo, é obrigada a cumprir os prazos legais e organizar-se de forma eficiente e funcional para praticar seus atos, de acordo com o artigo 5º CPA.  O facto de existirem muitos pedidos ou falta de recursos humanos não isenta a AIMA de decidir. Caso contrário, estaríamos a permitir uma Administração irresponsável, que colocaria as meras dificuldades operacionais do Estado num “patamar superior” aos dos direitos dos particulares, o que é contrário ao Estado de Direito Democrático positivado no artigo 2º da CRP. Assim, a sobrecarga não é, nem pode ser, um fundamento legal para a omissão da prática do ato A Administração encontra-se vinculada à lei e, ao não cumprir (que é o que aqui se sucede), a sua inércia é ilegal e impugnável judicialmente.

 

Do pedido e conclusão. 

Diante do exposto, podemos concluir que é reunido todos os requisitos legais previstos do artigo 88º nº2 e 77º da Lei nº102/2017 ao pedido de Sandokan da Silva. Logo, havendo os pressupostos de um dever de agir existente - artigo 13º CPA - e o decurso de um determinado prazo sem que a Administração tenha adotado uma conduta expressa ou implícita - artigo 82º nº2 da Lei n.º 102/2017 sobre o prazo de 90 dias - podemos afirmar um cenário de legítima inércia administrativa de base pretensiva, ou seja, um silêncio administrativo sobre pretensão formulada, neste caso pelo particular.

Assim, esta inércia administrativa baseando-se no incumprimento do dever de decisão e resposta tem como meio de tutela as duas possibilidades - artigo 129º CPA - sendo uma delas para o uso das garantias administrativas, ou seja, tutela administrativa por parte do interessado, que se constitui neste caso pelo recurso hierárquico - artigo 197º nº4 CPA - pela sede de reclamação geral - artigo 184º nº1 alínea b) - e para o uso ao meio de tutela jurisdicional por parte do interessado que está previsto nos artigos 2º nº2 alínea b), 66º e 71º do CPTA, em que temos em causa a possibilidade de condenação da Administração à prática do ato administrativo devido, ou seja, o ilegalmente omitido e sendo o objeto da processo a pretensão do interessado - artigo 66º nº2 CPTA - isto é, o pedido da concessão de residência. 

Neste sentido, cabe ainda ressaltar que, uma vez que tem sido cada vez mais recorrente os atrasos quanto a decisão dos pedidos de autorização de residência em Portugal por parte dos cidadãos estrangeiros, estas situações têm originado recursos à tribunais por parte dos requerentes que se colocam a questão de qual seria o meio processual adequado sobre este fim dentro desta tutela jurisdicional. Ou seja, há uma divergência quanto à utilização do meio de processo usando o artigo 109º do CPTA acerca da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias ou para o uso do meio da ação administrativa de condenação à prática do ato devido, eventualmente acompanhada de providência cautelar. 

Contudo, veio o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 11/2024  a uniformizar a jurisprudência no sentido de o processo adequado a estes casos ser o processo de intimação previsto nos artigos 109º a 111º do CPTA uma vez que este seria o instrumento jurídico apropriado quando a omissão administrativa compromete direitos fundamentais, logo, o STA entendeu que era necessário uma regulamentação definitiva, ou seja, uma decisão definitiva sobre o pedido de autorização de residência visto o caráter de urgência ao usufruto dos direitos fundamentais pelo requerente. Dispensando, assim, o caráter provisório de uma medida cautelar sob condenação do ato devido, que iria depender de um processo principal distinto. Assim, este processo de intimação tem como objetivo a obtenção, por parte do interessado, de uma sentença de condenação, emitida pelo tribunal, que impõe a adoção de uma conduta que pode consistir numa ação ou numa abstenção, o que seria neste caso a concessão da autorização. Outro exemplo que temos é a estipulação de um prazo de 15 dias com base no uso do artigo 109º pelo Acórdão do TCAS 661/22.0BELSB que instaurou a Administração a decidir neste prazo a decisão de abertura do procedimento para concessão ou não. 

Por fim, afirmamos ainda com base no princípio da responsabilidade das entidades públicas, ou seja, da Administração Pública de acordo com os artigos 22º da CRP e 16º do CPA, que a AIMA pode responder pela omissão ilegal em relação aos danos causados no exercício da sua atividade em decorrência da lesão prática dos direitos fundamentais citados, como direito à saúde, ao trabalho e a reunião familiar e deslocação territorial. Esta responsabilidade extracontratual é regida pelo Decreto-Lei nº67/2007 de 31 de Dezembro o qual tem sua regulação no capítulo II dos artigos 7º a 11º, estipulando, assim, a responsabilização por atos administrativos. Logo, de acordo com os pressupostos do facto voluntário - nesse caso, de omissão - ilicitude - que se retira do artigo 9 nº1 do RRCEEP - a culpa - que é atribuída à uma omissão praticada no âmbito funcional da atividade administrativa e ao nexo de causalidade - em que o facto ilícito e o prejuízo se relacionam na medida que este último é consequência do primeiro de modo causal e previsível, identificamos que atribuídos ao caso e aplicando este instituto será admissível solicitar ao tribunal uma cumulação de indemnização feito no contexto de uma ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, como no caso de Sandokan da Silva pelos danos causados a impossibilidade deste no uso dos seus direitos fundamentais,  nos termos do artigo 7º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (Lei n.º 67/2007).

 

Redigido por:

                          -          Ana Luíza Thiele

                          -          Beatriz Pires

                          -          Catarina Sousa

                          -          Francisco Manta

                          -          Januário da Costa

                          -          Maria Carvalho

                          -          Leonor Silva

                          -          Renée Torres

 

Turma B, Subturma PB16.