Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 23 de junho de 2016, relativo ao processo n.º 129/15.0YFLSB

 Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 23 de junho de 2016, relativo ao processo n.º 129/15.0YFLSB

Beatriz Pinto Pires, aluno nº 69694, subturma 16, Turma B

Introdução

O acórdão em questão aborda com pormenor a distinção entre dois conceitos: i) ato administrativo e ii) regulamento. O artigo 148.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante “CPA”) define atos administrativos como “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”. Por sua vez, o artigo 135.º define regulamentos administrativos como “as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”. 

O acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 23 de junho de 2016 (Processo nº 129/15.0YFLSB) trata da impugnação por um grupo de juízes de uma deliberação do Conselho Superior da Magistratura (doravante “CSM”) que rejeitou um recurso hierárquico. O recurso visava contestar um despacho da Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, que estabelecia os critérios para substituição de juízes nas suas faltas e impedimentos. Assim, a questão jurídica central consiste em determinar se o despacho da Juíza Presidente é um ato administrativo (logo, recorrível) ou um regulamento administrativo (não recorrível pela via hierárquica prevista no artigo 98.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário - doravante “LOSJ”). 

1. Matéria de Facto

O presente acórdão tem como ponto de partida o despacho proferido, a 5 de agosto de 2014, pela Juíza Presidente do Tribunal da Comarca de Lisboa. Este visava estabelecer os critérios de substituição em caso de faltas ou impedimentos.

Na sequência da emissão do despacho, foi promovida a sua homologação pelo CSM, através de um vogal com poderes delegados, a 13 de outubro de 2014. Esta, que conferia eficácia externa ao despacho, foi comunicada aos juízes visados a 8 de janeiro de 2015. Por discordarem do seu conteúdo e dos efeitos jurídicos associados, os magistrados apresentaram uma reclamação hierárquica junto do Conselho Plenário do CSM. Argumentaram que o despacho era lesivo, carecia de fundamentação adequada e deveria ser considerado um ato administrativo, sendo, por isso, suscetível de impugnação nos termos da LOSJ.

No entanto, a 29 de setembro de 2025, o CSM rejeitou esta reclamação, sustentando que o ato em causa não era um ato administrativo mas sim um regulamento. Consequentemente, a utilização do recurso hierárquico previsto no artigo 98.º da LOSJ não seria admissível.

Face à rejeição da reclamação e do recurso, os juízes recorreram para o Supremo Tribunal de Justiça (doravante “STJ”), defendendo que o despacho da Juíza configurava, sem margem para dúvidas, um ato administrativo. Argumentaram que o despacho produzia efeitos jurídicos concretos e imediatos e que os seus destinatários eram determináveis. Além disso, referiram que os magistrados foram consultados no processo de elaboração do referido despacho e que este foi alterado com base nos seus contributos, o que prova claramente o seu carácter concreto e específico. 

Os recorrentes invocaram ainda o direito constitucional ao recurso e à tutela jurisdicional efetiva, previsto nos artigos 20.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”). 

Durante o processo, os autores requereram ainda a ampliação do objeto do recurso contencioso, pretendendo que fosse também averiguada a deliberação do CSM. O Conselho defendeu que, mesmo sendo o ato impugnado qualificado como regulamento, existiam vias de reação à sua emissão, nomeadamente: apresentação de petições e impugnação indireta por via da aplicação concreta do normativo. 

2. Matéria de Direito

Como referido, a questão centra-se essencialmente na qualificação jurídica do despacho proferido pela Juíza - discute-se se este constitui um ato administrativo ou regulamento administrativo.

Segundo o entendimento sustentado pelos recorrentes e acolhido pelo STJ, o despacho deve ser qualificado como um ato administrativo, na medida em que se destina a produzir efeitos jurídicos externos, diretos e concretos, numa situação individual (no caso, organização da substituição de juízes no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa em caso de impedimento ou ausência). Aplica-se, de forma direta, a juízes que estão atualmente em funções numa secção específica, cujos nomes podem ser identificados. Trata-se, portanto, de um ato administrativo coletivo ou plural. 

O STJ rejeita, portanto, o entendimento sustentado pelo CSM, segundo o qual a medida em causa teria natureza normativa, com carácter geral e abstrato e que, por isso, não seria passível de recurso hierárquico. Para o tribunal, a ausência de nomeação expressa dos juízes não é suficiente para atribuir carácter geral ao ato, uma vez que os destinatários podem ser determinados com facilidade e a vigência anual do despacho impede que se considere a medida dotada de abstração temporal (típica dos regulamentos). 

Em suma, o STJ entende que o despacho é recorrível nos termos do artigo 98.º da LOSJ. Assim, ao abrigo do artigo 163.º do CPA, o acórdão conclui que a deliberação do CSM deve ser anulada por vício de forma e de interpretação jurídica.   

3. Posição adotada

Como referi anteriormente, o problema jurídico em causa incide sobre a distinção entre ato administrativo (artigo 148.º do CPA) e regulamento administrativo (artigo 135.º do CPA). 

Os regulamentos são atos normativos, isto é, atos jurídicos (como normas jurídicas, gerais e abstratas), que são emanados no exercício de poderes jurídico-administrativos. Este diferencia-se do ato administrativo, em particular, pelo seu conteúdo normativo. O regulamento é fonte de direito - contém normas, disposições com carácter geral e abstrato. É, em virtude do carácter normativo do regulamento, que do princípio da legalidade decorre o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos (artigo 142.º n.º 2 do CPA). 

A questão da delimitação conceptual destas duas figuras não é pacífica na doutrina. Focando no problema jurídico abordado no acórdão, no que diz respeito aos comandos de aplicação concreta mas que têm por destinatários um grupo circunscrito de pessoas, conhecem-se duas posições. Parte da doutrina entende que o comando unilateral produzido pela Administração, no exercício das suas funções, que define os destinatários por referência a conceitos ou categorias universais, deve ser reconduzido à figura do regulamento. Parte da doutrina, pelo contrário, entende que a generalidade das normas não decorre apenas do facto de os seus destinatários não serem individualizados, mas também do facto de eles não serem determináveis. Assim, os comandos que permitam a determinação dos destinatários, devem ser reconduzidos à figura do ato administrativo. 

É o segundo entendimento que é seguido pelo tribunal e é aquele que me mais me parece adequado ao caso. Privilegia o conteúdo em relação à forma, mostrando-se conforme aos princípios da legalidade (artigo 3º do CPA), proporcionalidade (artigo 7º do CPA) e da tutela efetiva dos direitos (artigo 20.º da CRP). 

Conclusão

O acórdão em análise representa uma afirmação clara da primazia dos princípios do Estado de Direito e da tutela jurisdicional efetiva no contexto da administração da justiça. Ao reconhecer que o despacho constitui um ato administrativo, o tribunal corrige uma errada qualificação jurídica feita pelos CSM, que inviabiliza o direito dos magistrados à impugnação hierárquica do ato. 

Esta decisão não só clarifica a distinção entre ato administrativo e regulamento, como reafirma que a admissibilidade dos recursos não pode ser limitada por interpretações restritivas e formais que desconsiderem os efeitos jurídicos concretos do ato. 

Ao determinar a anulação da deliberação do CSM, o STJ garante que as regras administrativas se apliquem de forma rigorosa, respeitando o princípio da legalidade (artigo 3.º do CPA) e os direitos de participação e recurso dos interessados. 

Referências bibliográficas

AMARAL, DIOGO FREITAS DO, “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 4ª edição, Almedina

GONÇALVES, FERNANDO et al., “Novo Código do Procedimento Administrativo - Anotado e Comentado”, 8ª edição, Almedina, 2023 

CORREIA, SÉRVULO/MARQUES, FRANCISCO PAES, “Noções de Direito Administrativo”, Volume I, 2ª edição, Almedina

ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 8ª edição, Almedina, 2021

Webgrafia

https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/129-2016-90183675 consultado a 27/05