Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - Audiência dos Interessados e ao princípio do aproveitamento do ato administrativo

 

Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo 01129/08, de 5 de Março de 2009

No relativo à Audiência dos Interessados e ao princípio do aproveitamento do ato administrativo 

Estudo realizado no âmbito da cadeira de Direito Administrativo II, sob regência do Sr. Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

 

Ricardo Pereira Ferreira, aluno nº 66488, Turma B – Subturma 16

Lisboa, 20 de Maio de 2025

 

I.                               Identificação da questão jurídica

No relativo ao Acórdão sob análise, emitido pelo Supremo Tribunal Administrativo a 5 de Março de 2009, cujo número do processo é o 01129/08, poderemos, inicialmente, dizer que este tem por base a interposição de recurso, por parte do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, este último resultante na anulação de um despacho da autoridade recorrente que negara a “A” provimento ao recurso hierárquico, sendo o ato recorrido referente ao desconto no seu vencimento de um subsídio de refeição na quantia de 195,90 euros. Assim, entendeu o TCA anular o ato com base na com base na violação do direito do interessado na participação da formação do ato, não respeitada pela administração, nomeadamente, no referente à audiência dos interessados.

 Neste sentido, a análise subsequente debruçar-se-á sobre a apreciação feita pelo STA no sentido de saber se existe, ou não, lugar ao princípio do aproveitamento do ato administrativo no caso concreto (como defendido pelo recorrente) ou se, por outro lado, a falta de audiência dos interessados, desencadeará, neste contexto a anulação do ato impugnado.

 

II.                            Resumo da factualidade relevante para o caso

No respeitante à matéria de facto, serão relevantes para a discussão os seguintes elementos:

 No referente à sentença recorrida, “A” esteve, em 2001, em Timor-Leste no exercício de funções públicas no quadro da responsabilidade que Portugal assumiu na assistência àquele território. Assim, enquanto permaneceu nesse mesmo país, foram-lhe processados e pagos pelo serviço de origem todos os elementos de natureza pecuniária que compõem a sua retribuição e processados os descontos legais, incluindo o subsídio de refeição, sendo que, no vencimento do mês de Março de 2003, ao recorrente foi retirada a importância de 195,90 euros. Tendo em conta esta factualidade, decidiu então “A” reagir, requerendo à Diretora-geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais Sobre o Consumo que, ao abrigo do disposto dos arts.° 61.º a 63.° e 123.° a 125.°, todos do CPA, e para os efeitos do disposto no art. 82° da LPTA aprovada pelo DL n° 267/85, de 16 de Julho, lhe fosse facultada fotocópia autenticada da decisão relativa ao referido desconto no seu vencimento, com todos os seus fundamentos de facto e de direito, e ainda que, em caso de inexistência de tal decisão, lhe fosse facultada certidão negativa. Ora, face a isto, verificou-se que não logrou “A” obter resposta nem a reposição da verba “abatida” ao vencimento, tendo, por isso a 5 de Maio de 2003 requerido a intimação da requerida. Neste sentido, a 29 de Maio de 2003 a requerida apresentou em Tribunal a resposta alegando que havia notificado o requerente a 6 de Maio de 2003. A  6 de Junho de 2003, o recorrente apresentou, então recurso hierárquico para a Ministra das Finanças, insurgindo-se sobre as mesmas questões, tendo o provimento a recurso hierárquico sido negado. É, então, que surge o Acórdão do TCA Sul que, entendendo que havia sido violada a obrigação prevista no art.º 100 do CPA, anulou este último despacho relativo ao recurso hierárquico, Acórdão o qual a Administração viria recorrer para o STA.

No relativo ao Acórdão ora em análise, alegou a Administração que a decisão tomada relativa à inexistência do direito ao subsídio de refeição decorreria da atividade vinculada da Administração, não podendo ser outra que não aquela, não tendo, então, qualquer efeito útil o direito de defesa, de representação, de oposição ou até de resposta de “A”, acrescentando ainda que se estaria «perante uma situação de vinculação legal em que “a ratio legis da não audição dos interessados reside na impossibilidade de estes alterarem ou por qualquer modo influenciarem a decisão”». Finalmente, a Magistrada do Ministério Público junto do STA emitiu parecer, alegando que, a seu ver, o recurso jurisdicional não deveria ser provido, visto que “o princípio do aproveitamento do acto administrativo, negando a eficácia invalidante do vício constatado, só poderá valer em casos de actividade vinculada da Administração e apenas quando se possa afirmar, com inteira segurança, que o novo acto a praticar pela Administração, em execução de julgado anulatório, teria forçosamente o conteúdo decisório idêntico ao do acto anulado”, entendendo que, naquele caso concreto, este não seria o caso, pois que a inexistência do direito ao subsidio decorreria de uma interpretação feita pela administração que não seria totalmente isenta de dúvidas. Com base nestes factos, decidiu o STA, após ponderação, negar provimento ao recurso interposto pela Administração, mantendo, confirmando, então, a anulação do despacho de recusa ao recurso hierárquico.

 

III.                         Matéria de Direito

Passando, então, à análise da matéria de Direito, importará, antes de mais, repassar o raciocínio efetuado pelo Tribunal, comparando-o com os resultados da Doutrina e refletindo sobre as valências e potenciais insuficiências da decisão.

            Para este efeito, primeiramente, cabe-nos expor a argumentação seguida pelo STA. Assim, tendo em conta os factos, o Tribunal começa por assentar que não foi, no caso, cumprida a obrigação relativa à audiência dos interessados, identificando que não se estaria perante um caso de inexistência ou dispensa desta formalidade procedimental (art. 121º do CPA, na altura, 100º do antigo CPA), preconizando ainda que este direito do interessado a ser ouvido nos procedimentos administrativos é um direito constitucional, como costa do art.º 267, n.º 5, da CRP, e, portanto, tem legalidade reforçada. Consequentemente, entendeu o STA, no relativo à alegação do recorrente no relativo à aplicação do princípio do aproveitamento do ato, que, pela norma violada ter esta já referida importância, “não deveriam ser as entidades públicas a emitir quaisquer juízos concernentes à dispensabilidade desse momento procedimental, quando fora da previsão legal, muito menos invocando um princípio jurisprudencial que os próprios tribunais têm vindo a construir com cautela, em termos marcadamente restritivos”, acrescentando que tal princípio só poderá ser admissível quando, sem dúvida alguma, se constate que o resultado do ato for inequívoco e as normas que o suportam não admitirem solução diferente, sendo que, em tudo o resto, a Administração está sujeita ao princípio da legalidade (art.º 266, n.º 2, da CRP e art.º 3 do CPA). Deste modo, acerta e, em nosso ver, de forma prudente, o coletivo ao referir que a violação do direito de audiência, por parte da Administração, estabelece uma certa posição marginal, escolhendo, no caso, arbitrariamente, uma situação em que se deve, ou não, cumprir o direito de audiência, invocando depois como fundamento da violação princípios jurisprudenciais. Ora, aferindo o possível aproveitamento do ato, constata o Tribunal que este se suportaria em três informações com sentidos não inteiramente coincidentes e, sendo o seu conteúdo de mera concordância, não seria descabido ficar sem se saber qual desses sentidos pretendeu adotar a Administração. Com efeito, a forma de proceder parece ter sido no sentido de se dizer que se concordava com a informação precedente, mas acrescentando algo mais, sendo, então suscetível de criar dúvida no destinatário (“A”), dúvida esta que será inaceitável, quando, como já exposto, a Administração incumpriu uma determinação expressa na Constituição e na Lei. Assim, conclui o Tribunal que, tendo por base o facto de as informações subjacentes ao ato não serem totalmente coincidentes, assim como não terem os preceitos invocados um sentido inequívoco, não seria possível aproveitar o ato, improcedendo, então, a alegação da Administração.

             É, assim, neste contexto que se nos torna de grande interesse comparar a decisão tomada com os entendimentos de Mario Aroso de Almeida no respetivo à questão antes desenvolvida. Deste modo, entende o autor que a audiência dos interessados é um momento necessário na generalidade dos procedimentos de formação de atos administrativos, que em raros casos poderá ser dispensado. Para melhor entender esta posição, torna-se ainda relevante comparar a atual redação do artigo 121º com a correspondente no antigo artigo 100º, ambos do CPA. Nesta antiga redação, entendia o legislador que a audiência dos interessados apenas seria necessária nos casos em que houvesse lugar a uma fase instrutória do processo de formação do ato, solução que, segundo o autor em análise, não seria adequada, visto que, em qualquer caso, nunca “pode deixar de ser assegurada ao interessado a possibilidade de se pronunciar sobre o resultado da operação de subsunção dos factos à norma”. Ora, foi esta a posição adotada na redação do atual artigo 121º, que, ao deixar de fazer referência à instrução, precisa apenas que a audiência tem lugar “antes da decisão final”, o que nos parece prudente. Assim, é o objetivo da audiência possibilitar que o interessado coloque todas as questões pertinentes para a tomada de decisão. De seguida, resulta-nos relevante ainda apreciar a caracterização, ou não deste elemento procedimental enquanto uma disposição de direito fundamental. Nesse sentido, entende o autor que a audiência dos interessados constitui uma manifestação do princípio da participação dos interessados na formação das decisões que lhes digam respeito, no decorrente do nr. º 5 do art. 267.º da CRP, e consagrado ainda no art. 12º do CPA, sendo os casos de direitos de audiência e defesa em procedimentos sancionatórios tido como um direito fundamental, e, portanto, dotado de uma proteção constitucional agravada, podendo a sua violação desencadear a nulidade do ato. Nos restantes casos, porém, entende o autor que as generalidades dos direitos de audiência não devem ser tidos em conta como direitos fundamentais, ainda que relevantes, dispõem de uma legalidade ordinária, não prejudicando isto o facto de a violação do direito de audiência poder dar aso, em segunda linha, à lesão consequente de direitos fundamentais. Face ao exposto, existe, desta forma, uma divergência interpretativa entre a doutrina e a jurisprudência apreciadas, parecendo-nos, humildemente, mais coerente a posição adotada pela doutrina neste tema específico. Finalmente, releva ainda saber em que casos, segundo a doutrina, poderá ser dispensada a audiência dos interessados. Serão estes, então, os casos em que: O interessado já se tenha pronunciado sobre as questões que importam à decisão (noutra fase do procedimento); A decisão seja total e objetivamente favorável ao interessado; A sua realização possa, razoavelmente, comprometer a execução ou utilidade da decisão, tendo em conta o número de interessados (caso no qual se justificará uma consulta pública). Portanto, parece-nos estar excluída, na doutrina apreciada, a possibilidade de a administração usar o princípio do aproveitamento do ato de forma a justificar a ausência da audiência dos interessados, tal como preconizado pelo Acórdão em análise, posição que julgamos coerente.

 

IV.                          Conclusão

Concluindo, resta-nos manifestar concordância com o coletivo do STA na apreciação feita, tendo esta coincidido com os princípios constitucionais e da atividade administrativa e tendo, ainda, ido ao encontro da doutrina no essencial da decisão. Assim sendo, parece-nos justo o anulamento do despacho administrativo, não podendo a administração alegar princípios jurisdicionais para justificar uma atuação geneticamente viciada a nível procedimental pela própria.

 

V.                             Referências Bibliográficas:

 

ALMEIDA, Mário Aroso de. “Teoria Geral do Direito Administrativo”. 11ª. Edição revista e ampliada. (Almedina, 2024), p. 237 s.s

Sítio WEB de acesso ao acórdão comentado:

https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/9f59711d047ba0fe80257575005d16d3?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1