Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - Discricionariedade e margem de livre apreciação administrativa
Comentário
ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo 0951/06 de 20 de Março de 2007,
No
relativo à discricionariedade e margem de livre apreciação administrativa
Estudo
realizado no âmbito da cadeira de Direito Administrativo II, sob regência do
Sr. Professor Doutor Vasco Pereira da Silva
Ricardo
Pereira Ferreira, aluno nº 66488, Turma B – Subturma 16
Lisboa, 20 de Maio de 2025
I.
Identificação da questão jurídica
O Acórdão ora apreciado, emitido pelo Supremo Tribunal
Administrativo, a de 20 de Março de 2007, cujo número do processo é o 0951/06, centra-se,
essencialmente, na interposição de recurso, por parte do vogal do conselho
diretivo do INGA (Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola), da
sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa. Sendo esta última
relativa à anulação do despacho do recorrente (INGA), com base na não adequação
e insuficiência das provas apresentadas pelo mesmo em despacho que determinara o não
pagamento à então recorrente (A) das “Ajudas Superfícies”, relativas aos grupos
de girassol de sequeiro e de regadio, bem como ao grupo de milho de regadio,
com fundamento em vício de violação de lei.
Neste sentido, a análise subsequente debruçar-se-á,
exclusivamente, sobre a apreciação feita pelo STA no referente à problemática
de saber se existe, no caso, e no decorrente do preceituado nos números 5 e 7
do DL 43-A/96, de 28 de Outubro, um poder discricionário da administração, ou
se a sua atuação estaria restringida a uma mera margem de livre apreciação,
colocando-se ainda a problemática de saber se, a existir margem de livre
apreciação, esta poderia, ou não, ser sindicável pelo poder jurisdicional.
II.
Resumo da factualidade relevante para
o caso
No respeitante
à matéria de facto, serão relevantes para a discussão os seguintes
elementos:
No referente à sentença recorrida, “A”, empresária em
nome individual, dedica-se à atividade agrícola. No âmbito da sua atividade, em
27 de Abril de 1999, candidatou-se ao pedido “Ajudas Superfícies”. Neste
sentido, em Dezembro de 1999, os serviços do INGA comunicaram a “A” que haviam
sido detetadas deficiências no desenvolvimento de algumas culturas,
fundamentando que a rejeição do pedido adviria do facto das culturas “não
terem atingido uma emergência normal, originando povoamentos bastante
irregulares, com zonas bastante extensas de solo nu e, no caso de algumas
parcelas, a cultura nem chegou a desenvolver-se”, violando, assim o ponto
5º do Despacho Normativo 43-A/96, de 28 de Outubro, segundo o qual “ para
beneficiarem do regime de apoio, os produtores devem… utilizar práticas
culturais que garantam uma emergência normal, em conformidade com as normas
reconhecidas localmente, e manter as culturas, pelo menos até ao estádio de
floração, em condições de crescimento normal”. Consequentemente, deslocou-se
uma equipa de técnicos do INGA às parcelas em causa, no dia 7 de Janeiro de
2000, com o intuito de confirmar e indagar as causas das deficiências,
concluindo que a cultura teve problemas de “stress hídrico”. Assim,
emitiu o INGA despacho declarando o não pagamento a “A” das “Ajudas
Superfícies”, a qual recorreu da decisão. Deste modo, surgiu a sentença do
Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, o qual declara a anulação do
despacho mencionado com fundamento na não adequação e insuficiência das provas
apresentadas pelo Instituto.
Insatisfeito, o conselho diretivo do INGA interpõe
recurso para o STA, resultando no acórdão agora em análise. Para este efeito,
argumenta a autoridade recorrente que a análise de toda a prova recolhida está
no domínio da sua discricionariedade técnica, não sendo desta forma sindicável
a decisão da Administração, pelo que não poderia o Tribunal substituir-se à
administração na apreciação de conhecimentos técnicos e científicos que não
possuiria. Em contrapartida, o Supremo Tribunal Administrativo, após apreciar que a
matéria não se enquadra no campo de atuação discricionária da administração mas sim, por
outro lado, numa mera margem de apreciação, entende que o ato contenciosamente
recorrido não escapa ao controlo jurisdicional. Finalmente, entende o coletivo do Tribunal que,
tendo em conta o largo desfasamento temporal entre o destacamento da equipa
técnica e a ocorrência dos factos, as provas não são suficientes nem adequadas
para dar como assente que as culturas em causa não tiveram um desenvolvimento
cultural normal, por estarem sujeitas a “stress hídrico”, como
pretendido pela autoridade recorrente. Assim, não se deu como verificado o
incumprimento, por “A”, do Despacho Normativo nº43-A/96. Consequentemente, foi negado
pelos juízes do Supremo Tribunal Administrativo provimento ao recurso
jurisdicional.
III.
Matéria de Direito
1.
Comentário
à posição adotada pelo Tribunal
Passando,
então, à análise da matéria de Direito, importará, antes de mais, aludir à
argumentação efetuada pelo STA no acórdão em questão. Neste sentido, poderemos
dizer que o Tribunal começa por identificar que as normas alegadamente violadas
(5º e 7º do Despacho Normativo 43-A/96, de 28 de Outubro) contém nos seus
preceitos conceitos indeterminados, como “condições de crescimento
normal”, ou, no respetivo à rega, equipamentos “devidamente dimensionados” assim
como “adequados à cultura”. Ora, esta aferição parece-nos prudente,
tendo em conta que a margem de livre apreciação, parte, necessariamente, de
conceitos indeterminados que permitam à administração, dentro das suas
competências técnicas, ou recorrendo a peritos externos, tomar a decisão mais adequada
ao caso concreto. Assim sendo, e atentando ao exposto, não parece haver espaço
para dúvidas de que os conceitos elencados, dispostos na previsão das
respetivas normas, serão conceitos indeterminados, na medida em que são
“enunciados normativos cujo conteúdo não é totalmente precisado pelo
legislador, impondo à Administração um dever de valoração segundo critérios
jurídicos e objetivos”. Deste modo, age bem o STA ao, de seguida,
considerar que o preenchimento dos respetivos conceitos indeterminados resulta
de uma atividade com recurso a juízos técnicos, de experiência e razoabilidade,
ou seja, resulta de uma margem de livre apreciação, por vezes
denominada discricionariedade técnica – ainda que, no nosso entendimento, esta
última terminologia não se adeque, tendo em conta a ausência de qualquer tipo
de discricionariedade no processo valorativo em questão.
Seguidamente, os juízes do STA procedem a diferenciar
esta última figura de uma outra, a da discricionariedade administrativa. Assim
sendo, entender-se-á como discricionariedade a possibilidade de
escolha por parte da administração de uma decisão, de entre um quadro de várias
decisões possíveis, todas elas juridicamente válidas. Consequentemente, será
difícil, no âmbito do poder discricionário da administração, afastar uma decisão
que não corresponda à solução mais racional, ponderada, ou apta à prossecução
dos fins a que se dispõe, pois que, dentro das fronteiras da legalidade,
todas as decisões feitas de forma discricionária serão, à partida, válidas, não
possuindo o poder jurisdicional competência para afastar tais atos. Ora, não
será este o caso quando a Administração disponha apenas de uma margem de
livre apreciação, designadamente para preenchimento de conceitos
indeterminados- como no caso em análise se verifica- estando,
nestes casos, obrigada a Administração a agir de uma única forma – aquela que
for tecnicamente adequada, justa e verdadeira, enquadrando-se em simultâneo com
todos os princípios da atividade administrativa. Neste sentido, age bem o
coletivo ao considerar que, embora limitada, exista competência para a
apreciação jurisdicional da atividade administrativa nestes casos, ao contrário do preconizado pelo recorrente. Esta apreciação,
porém, incidirá, como defendido pelo Tribunal, não no referente a aspetos
técnicos que o Tribunal desconhece, mas sim no referente à conformidade da decisão com a legalidade e com
os princípios da atuação administrativa, ou seja, em erros manifestos de
apreciação. No mesmo sentido, a fixação dos factos e a livre apreciação das
provas não constituem também momentos discricionários para a Administração,
pelo que terão também estes processos de seguir, com algum grau de certeza e
objetividade, o preconizado pelos conceitos indeterminados. No fundo, trata-se de questões
de subsunção dos factos apurados aos conceitos
indeterminados, e, neste sentido, parece-nos também prudente a posição adotada
pelo STA.
IV. Conclusão
Deste modo, resta-nos concluir o raciocínio
analisando, para o efeito, o caso concreto. Ora, se é verdade que o INGA
possuiria, na altura, todos os meios técnicos necessários à aferição das
deficiências alegadas, estas diligências deveriam ter sido efetuadas dentro de
um prazo que permitisse, dentro da proporcionalidade, boa-fé, e com algum grau
de certeza técnica, constatar a não correspondência com o disposto nos
preceitos legais. Assim sendo, o destacamento de uma equipa técnica ao terreno,
quando já teria ocorrido a colheita das culturas que se visa avaliar, estando
já outras no seu lugar, não é adequado para a devida averiguação dos factos,
não sendo, consequentemente, proporcional. E, portanto, a atuação
administrativa em causa não se enquadra dentro dos limites legais, sendo, por
esta razão, sindicável pelo STA. Neste sentido, concordamos com o Tribunal nas
suas causas para a rejeição do provimento ao recurso, tendo em conta o erro
manifesto de apreciação na apreciação dos factos que geram a decisão.
V.
Referências
Bibliográficas:
ALMEIDA,
Mário Aroso de. “Teoria Geral do Direito Administrativo”. 11ª. Edição revista
e ampliada. (Almedina, 2024), p. 476 s.s
Sítio
WEB de acesso ao acórdão comentado:
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