Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de janeiro de 2021, relativo ao processo n.º 0195/20.7BEPRT

Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de janeiro de 2021, relativo ao processo n.º 0195/20.7BEPRT

Beatriz Pinto Pires, aluno nº 69694, subturma 16, Turma B

Introdução

O acórdão em questão aborda a problemática da aplicação do artigo 163.º n.º 5 do Código de Procedimento Administrativo (doravante “CPA”), que consagra o princípio do aproveitamento do ato administrativo anulável - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de janeiro de 2021, relativo ao processo n.º 0195/20.7BEPRT. 

Versa sobre a legalidade de um ato administrativo praticado pelo Município do Porto, que indeferiu um pedido de licença para colocação de publicidade na fachada de um edifício. A requerente impugnou judicialmente o ato, alegando, entre outros fundamentos, a preterição do direito de audiência prévia. 

O problema jurídico em causa incide essencialmente sobre a matéria da anulabilidade. Esta é uma forma menos grave de invalidade do que a nulidade e apresenta características bem diferentes desta última. O ato anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado ou suspenso (artigo 127.º nº 2 a contrario CPA), sendo, por isso, obrigatório (enquanto não for anulado). O pedido de anulação só pode ser feito perante um tribunal administrativo e o reconhecimento de que o ato é anulável determina a sua anulação. Distingue-se, também aqui, neste último ponto, dos atos nulos na medida em que o ato nulo é declarado nulo e o anulável é anulado. Importa referir que a anulação contenciosa tem efeitos retroativos. A anualidade, no Direito Administrativo português, tem carácter geral (artigo 135.º CPA) e só excecionalmente é o que o ato inválido é nulo.

1. Matéria de Facto

O presente acórdão tem por base um pedido de licença por parte de A…………, S.A. de utilização de um espaço público para a colocação de publicidade (lona/tela) na fachada de um edifício, pelo período de dez meses. 

Assim, a 13 de janeiro de 2020, a A…………, S.A. propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (doravante “TAF do Porto”), uma providência cautelar de suspensão de eficácia do ato praticado pela Excelentíssima Senhora Diretora do Departamento Municipal do Espaço Público, a 14 de novembro de 2019, de indeferimento do pedido de licença de utilização do espaço público.

Por sua vez, a 17 de março de 2020, o TAF do Porto considerou estarem preenchidos os pressupostos do artigo 121.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”), relativos à antecipação do juízo sobre a causa principal e anulou o ato impugnado.   

O Município do Porto recorreu desta decisão. O Tribunal Central Administrativo Norte (doravante “TCA Norte”), através do Acórdão de 15 de julho de 2020, revogou a sentença do TAF do Porto, por considerar que da factualidade assente resultou a violação das normas regulamentares em matéria de ocupação do espaço público com publicidade. 

Por conseguinte, a A…………, S.A. (Recorrente), interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual foi admitido pelo Acórdão de 15 de outubro de 2020, com o seguinte fundamento: “[…] O processo de licenciamento sofreu vicissitudes, já que o primeiro parecer negativo da Direção Regional de Cultura do Norte (doravante “DRCN”) supôs erroneamente que o edifício estava em obras e recaiu sobre uma tela diferente da proposta. Por outro lado, o desfecho dos pedidos de licenciamento do género […] exige sempre à Administração […]. Até porque as condutas licenciáveis, embora relativamente proibidas, não o são em absoluto, motivo por que a exequibilidade delas só pode ser recusada quando as regras aplicáveis indesmentivelmente o impuserem. […] E tal análise é ainda indispensável para se averiguar se o acto - na sua fundamentação ou nos seus pressupostos - elegeu e discriminou, suficientemente e com acerto, a situação factual determinativa do indeferimento”[1].

2. Matéria de Direito

As questões que são suscitadas no presente recurso são: i) nulidade do acórdão recorrido por ter adotado uma decisão apoiada em matéria de facto que não consta do probatório da sentença recorrido nem foi dada como assente no acórdão; ii) erro de julgamento na determinação das normas aplicáveis ao caso e na apreciação dos pressupostos de facto e iii) falta de pressupostos para o aproveitamento do ato.

Quanto ao primeiro ponto, a Recorrente argumenta que, de acordo com os artigos D-1/6º, alínea 1 e D-2, n.º1, alínea b) do Código Regulamentar do Município do Porto e por falta de matéria de facto que fundamente a decisão, o acordão é nulo. Entende que este viola os artigos 205.º da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”), 94.º n.º 3 do CPTA e o 154.º n.º 1 do Código de Processo Civil (doravante “CPC”). É nulo por violação do artigo 615.º n.º 1 alínea b) do CPC. 

No que diz respeito ao erro, considera haver ilegalidade dos pareceres da DRCN e da decisão do Tribunal neles fundada, havendo igualmente violação dos artigos 268.º n.º 3 da CRP e 122.º n.º 2 do CPA. A Recorrente invoca também um erro nas considerações do TCA Norte, relativamente à aplicação do artigo 163.º n.º 5 alínea c) do CPA. 

O Recorrido argumenta que o recurso é inadmissível segundo o artigo 150.º do CPTA e que não há falta de fundamento nem erros nos pressupostos de facto e de Direito. 

Por fim, quanto à questão do aproveitamento do ato, a A…………, S.A. entende que não há verificação dos requisitos, segundo o artigo. 163.º n.º 5 do CPA. Já o Município concorda com a decisão do TCA Norte. 

Focando agora na decisão do Tribunal, este estabelece que toda a matéria de facto apontada na decisão do acórdão recorrido consta da matéria de facto assente na sentença. Quanto ao segundo ponto, o Tribunal considera de relevo apontar que o parecer da DGCN não tinha como objetivo avaliar a existência de elementos arquitetónicos de importância no edifício em causa, mas sim analisar a localização de tal imóvel na Zona Histórica do Porto. Já no que diz respeito às alegações da Recorrente no sentido da não aplicação do artigo 163.º n.º 5 do CPA e quanto à decisão contrária que resultou do Tribunal recorrido, o Supremo Tribunal Administrativo (doravante “STA”) assume concordância com a primeira posição. 

Conclui-se, portanto, que o STA decidiu pelo provimento do recurso de revista, revogação do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte e o manter da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.

3. Posição adotada

Como referi anteriormente, o problema jurídico em causa neste acórdão incide sobre o regime da anulabilidade do ato administrativo -  previsto nos artigos 163.º e 164º do CPA- mais concretamente, sobre a exceção da regra geral de anulação, contemplada no n.º 5 do artigo 163.º. Nos termos deste número, os atos são anuláveis mas não produzem efeito anulatório - a Administração e os tribunais estão obrigados a aplicar esses atos.

O aproveitamento do ato administrativo sempre existiu na ordem jurídica portuguesa, nomeadamente através da aplicação pelos tribunais administrativos. Este visa promover a eficiência, a economicidade e a celeridade dos atos praticados pela Administração Pública. No entanto, não é consensual na doutrina a determinação das razões justificativas deste princípio. São, assim, conhecidas três posições: i) objetivista, ii) subjetivista e iii) negativista.

A primeira tese posiciona-se na defesa da capacidade funcional da administração face à escassez de recursos. Deverá, por isso tolerar “uma certa inobservância das regras administrativas” e reconhecer uma “ilegalidade justificada pela função”[2], em determinadas situações.  

Os subjetivistas, por seu lado, defendem que os vícios procedimentais apenas terão relevância anulatória quando estes tiverem influência na decisão final.

Por fim, os negativistas opõem-se à teoria do aproveitamento do ato administrativo. Segundo estes, esta teoria não só conduz a uma depreciação do vício de forma mas também, a uma violação dos princípios do Estado de Direito Democrático: transparência, previsibilidade da atuação pública e a proteção da confiança dos particulares. 

No entanto, a divergência doutrinária não se prende apenas com a admissibilidade desta teoria, partindo também para a discussão acerca da sua natureza. Parte da doutrina entende que o aproveitamento do ato administrativo é encarado na perspetiva de um princípio geral do Direito Administrativo, uma vez que é aplicado recorrentemente pelos tribunais administrativos e está em constante interligação com outros princípios essenciais. Por outro lado, certos autores interpretam este fenómeno como um mecanismo legal ou dispositivo jurídico. Apresentam dois argumentos principais: i) a consagração legal do aproveitamento do ato administrativo contribui para a sua não denominação como um mero princípio geral de Direito Administrativo e ii) o facto de o legislador  não ter integrado no elenco de princípios que orientam a atividade administrativa revela uma intenção de atribuir uma forte imperatividade jurídico-legal ao mecanismo do aproveitamento do ato. 

Todos os números e alíneas do artigo 163.º apresentam alguma controvérsia, no entanto, irei apenas focar-me na c) do número 5. Da leitura da mesma, entendemos que o legislador exige a comprovação de que o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo, mesmo que a ilegalidade não tivesse ocorrido, “sem margem para dúvidas”. Acontece que esta expressão configura um teor indeterminado, sendo necessário recorrer à teoria da evidência para o seu preenchimento. Mesmo assim, tal preenchimento configura-se difícil, uma vez que permanecerá sempre a dúvida de qual teria sido a hipotética decisão que não foi tomada.

Quanto a esta matéria, o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva defende que o artigo em questão é inconstitucional, por violação dos artigos 27.º, 268.º e 267.º n.º 5 da CRP e do princípio da razoabilidade (artigo 8.º CPA). Focando na problemática da alínea c), esta infere o conteúdo administrativo hipotético de um ato, algo que apenas se poderia atingir seguindo todas as fases do procedimento administrativo. A solução do STA enquadra-se nesta consideração, invocando o princípio da separação de poderes. 

Conclusão

O acórdão em análise constitui um exemplo paradigmático da tensão entre dois pontos cruciais: i) eficiência e estabilidade da atuação administrativa e ii) respeito pelos direitos procedimentais dos particulares e pelos princípios constitucionais. 

O Supremo Tribunal, ao revogar o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte e manter a decisão do TAF do Porto, adotou uma interpretação rigorosa e constitucionalmente conforme. Esta interpretação respeita o grau de certeza exigido pela lei - “sem margem para dúvidas” - e reconhece que, face às irregularidades factuais no procedimento (nomeadamente, o erro do parecer da DRCN e a ausência de audiência prévia), não era possível afirmar com segurança que o conteúdo do ato teria sido o mesmo, caso tais vícios não tivessem ocorrido. Assim, entendo que esta posição se alinha com a leitura prudente do artigo 163.º n.º 5 alínea c), evitando que este se transforme num mecanismo arbitrário de validação de ilegalidades. Por outro lado, a crítica apresentada pelo Senhor Professor Regente reforça a necessidade de uma interpretação restritiva da norma. 

Referências bibliográficas

AMARAL, DIOGO FREITAS DO, “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 4ª edição, Almedina

GONÇALVES, FERNANDO et al., “Novo Código do Procedimento Administrativo - Anotado e Comentado”, 8ª edição, Almedina, 2023 

AMADO GOMES, CARLA et al., “Comentários ao Código do Procedimento Administrativo”, Volume II, 5ª edição, AAFDL Editora, 2020

SILVA, VASCO PEREIRA DA, “Breve Crónica de um Legislador do Procedimento que Parece Não Gostar Muito de Procedimento” in “Nos 20 Anos dos Cadernos de Justiça Administrativa”, CEJUR - Centro de Estudos Jurídicos do Minho”, Braga, 2017

Webgrafia

https://justis.vlex.com/vid/1044105366 consultado a 03/05

https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=133765&img=20401&res=150 consultado a 16/05

[1] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de janeiro de 2021, relativo ao processo n.º 0195/20.7BEPRT, disponível em https://justis.vlex.com/vid/1044105366.

[2] E. Wagner dos Santos Conde, Algumas reflexões sobre o artigo 163.º, n.º 5 do CPA: o “novo” princípio do aproveitamento do acto administrativo, III, 2016, p. 11, disponível em https://catalogobib.parlamento.pt:82/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=133765&img=20401&res=150 (acedido em 16 de maio de 2025).