Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Relativo à Audiência Prévia dos Interessados - Processo n.º81/17.8YFLSB
Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Relativo
à Audiência Prévia dos Interessados - Processo n.º81/17.8YFLSB
1.
Introdução
Este acórdão do Supremo Tribunal de Justiça versa
sobre o indeferimento de um pedido apresentado por uma juíza auxiliar para ser
remunerada pelo índice 220, com fundamento no exercício cumulativo de funções
em várias secções judiciais. A juíza alegava que a decisão do Vice-Presidente
do Conselho Superior da Magistratura (CSM) era inválida por falta de audiência
prévia, falta de fundamentação e violação dos princípios da igualdade e da
justa remuneração.
O Tribunal considerou que o direito de audiência
prévia, embora importante, não é um direito fundamental, e a sua omissão apenas
gera anulabilidade do ato, não nulidade. Além disso, o facto de a juíza ter
apresentado uma reclamação ao Plenário do CSM — órgão delegante do autor do
despacho inicial — supriu a necessidade da audiência prévia, uma vez que aí
teve oportunidade de expor todas as suas razões, afastando assim o efeito
anulatório com base na alínea b) do n.º 5 do artigo 163.º do CPA.
O Tribunal entendeu também que, mesmo que tivesse sido
concedida a audiência prévia, a decisão final não teria sido diferente, o que
igualmente afasta o efeito anulatório (al. c) do mesmo artigo). No que toca à
questão remuneratória, o acórdão sublinha que o índice remuneratório é
determinado pela colocação da magistrada e não pelas funções que eventualmente
exerça em acumulação. A intervenção como juiz adjunto e a prática de atos
pontuais não justificam a pretendida equiparação remuneratória, sendo irrelevante
que outras juízas, em situação semelhante, tenham recebido o índice 220,
porquanto a igualdade não pode justificar a repetição de ilegalidades.
Por fim, o Tribunal concluiu que o ato estava
devidamente fundamentado por remissão para parecer anterior, do qual a
recorrente foi notificada, e que não é exigível a apreciação de todos os
argumentos apresentados pela interessada, bastando que se responda às questões
juridicamente relevantes.
2.
Comentário Escrito
É de grande importância
referir, primeiramente, que a posição adotada pelo tribunal quando à questão de
se o direito à audiência prévia consiste num direito fundamental ou não, é a
posição que me parece mais correta. Não se pode admitir o direito à audiência
prévia como um direito fundamental na medida em que, como afirma Mário Aroso de
Almeida, “o direito à audiência é consagrado, no CPA, como uma norma de direito
ordinário, que não decorre diretamente da constituição, mas resulta da interpositio
legislatoris, ou seja, da interpretação, por parte do legislador ordinário,
dos dados e valores jurídico-constitucionais”[1].
Ou seja, o direito à audiência prévia retira-se e tem base do artigo 267.º/5 da
CRP que, no entanto, não se encontra especificamente positivado na nossa
constituição, resultando apenas num preceito formulado pelo legislador comum
que, ao interpretar a constituição, decidiu que seria um mecanismo que permite
consagrar um dever constitucional.
Agora que esclarecemos a
fundamentação do direito à audiência, vale referir as eventuais consequências
da falta da audiência. Como não se trata de um direito fundamental afasta-se a
nulidade, nos termos do artigo 161.º/2 alínea d), e, consequentemente, o seu
efeito retroativo (artigo 162.º/1). Aplicar-se-ia o regime da anulabilidade
pois, como não há outra sanção prevista à falta injustificada da audiência, vale
o princípio geral presente no artigo 163.º/1. No entanto, ao ler a completude
do acórdão, percebemos que, independentemente da audiência ter decorrido ou
não, a decisão seria a mesma pois não só a interessada não apresentou
argumentos novos ou relevantes na reclamação e não se vislumbra que a decisão
pudesse ser diferente se tivesse sido ouvida previamente, como estamos perante
um caso em que a lei vincula a administração a agir de certa forma, regulando o
caso por inteiro e impedindo que a administração tenha uma margem de livre apreciação,
levando a que apenas possa ser tomada uma decisão. Logo, nos termos do artigo 163.º/5
alínea a), não seria possível produzir efeitos anulatórios.
Mas será que a ausência da
audiência prévia nunca afeta um direito fundamental? A resposta é não. Há casos
específicos em que a falta de audiência prévia acarreta nulidade, nomeadamente “nos
procedimentos decisórios de primeiro grau, a não realização de audiência prévia
constitui o órgão na violação de uma formalidade essencial, casos em que a
jurisprudência do STA classifica como violação de uma formalidade essencial, acarretando
esta a nulidade.”[2].
Também sobre este tema, Mário Aroso de Almeida escreve que “o direito à
audiência e defesa em procedimentos sancionatórios é, aliás, reconhecido como
um direito fundamental: artigo 32.º e 269.º/3 da CRP, dos quais é deduzida a
existência de um direito que se estende a todos os procedimentos
sancionatórios. Daí advém a consequência de que a preterição deste direito
nesse tipo de procedimentos constitui ofensa de conteúdo essencial de um
direito fundamental, conducente à nulidade da decisão sancionatória, artigo
161.º/2 alínea d) do CPA”.
Embora a
fundamentação seja juridicamente coerente com o CPA e com jurisprudência
administrativa consolidada, ela levanta algumas dúvidas do ponto de vista do
princípio da participação dos cidadãos na formação das decisões, consagrado no
artigo 267.º/5 da CRP. Do artigo 163.º/5 alínea b) do CPA retira-se que caso o fim
visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado
por outra via, não se aplica a anulabilidade. Apesar de neste caso isso reflete-se
na reclamação que a particular fez ao Plenário do CMS, é de considerar que a
substituição da audiência prévia por uma reclamação posterior pode enfraquecer
o caráter preventivo e dialogante do procedimento, que visa precisamente evitar
erros e decisões injustas antes da sua formalização. Permitir que a
Administração contorne esta formalidade essencial sempre que possa alegar que a
decisão não mudaria, mesmo que seja por questões de eficiência, abre espaço a
um juízo hipotético ex post, sujeito a abuso. Em suma, o tribunal
valorizou a eficiência e o formalismo processual em detrimento de uma leitura
mais garantística do princípio da participação, o que, embora conforme à letra
da lei, pode ser discutido do ponto de vista dos valores constitucionais.
Francisco Durão Brites de Alves Manta
Subturma 16, aluno número 69648
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