Análise ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte- LICENCIAMENTO EDIFICATIVO; PROJETO DE ARQUITETURA; EFEITOS PUTATIVOS DO ATO NULO- Beatriz Delgado nº69835 subturma b16
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo: 00633/16.3BECBR
Data do acórdão: 21-12-2018
Relator: Frederico Macedo Branco
LICENCIAMENTO EDIFICATIVO; PROJETO DE ARQUITETURA; EFEITOS PUTATIVOS DO ATO NULO
Beatriz Delgado nº69835
Resumo: O núcleo da controvérsia reside em saber se os atos administrativos de deferimento dos projetos violaram normas de um plano especial (POACBSL), nomeadamente os limites máximos de área de construção e a exigência de tratamento paisagístico, e se tal violação, a existir, consubstancia nulidade nos termos do artigo 68.º, alínea a), do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE). Caso consubstancie nulidade no presente acórdão tomamos em consideração os efeitos putativos do ato nulo em função de uma série de princípios basilares do Direito Administrativo
Abstract: The core of the controversy lies in determining whether the administrative acts approving the construction projects violated rules established in a special planning instrument (POACBSL), namely the maximum allowable construction area and the requirement for landscape treatment, and whether such violations, if they exist, constitute nullity under Article 68(a) of the Legal Framework on Urbanization and Building (RJUE). Should nullity be established, the present judgment considers the putative effects of the null act in light of a series of fundamental principles of Administrative Law.
Expressões chave: Urbanismo, efeitos putativos do ato, tutela da confiança, legalidade administrativa, princípio da proporcionalidade
Keywords: Urban planning, putative effects of the act, protection of legitimate expectations, administrative legality, principle of proportionality.
I. Enquadramento Factual e Jurídico
O presente acórdão resulta da impugnação intentada pelo Ministério Público (MP) contra atos administrativos de licenciamento e alteração de uma moradia unifamiliar no Município de PS, alegando a violação do Plano de Ordenamento das Albufeiras de Cabril, Bouça e Santa Luzia (POACBSL) e do Plano Diretor Municipal de PS de 1994(PDM94). Em primeira instância, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra julgou a ação improcedente, decisão que o MP recorreu, invocando nulidades decorrentes da violação de normas urbanísticas obrigatórias, sendo a decisão mantida em sede de recurso (acórdão em análise)
II. Questão Central
Portanto, para aquilo que nos interessa, após a breve contextualização, a grande questão é, saber se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, em virtude de se ter decidido declarar nulidade do ato de licenciamento, ou se a consequência da declaração de nulidade do ato não teve em conta aos efeitos do ato putativo
III Factos provados:
1. O POACBSL não tem primazia na classificação e qualificação do solo – essa competência cabe aos PDMs.
2. Não ficou provada a violação dos limites de área bruta de construção definidos no POACBSL.
3. Não se demonstrou qualquer omissão quanto ao tratamento paisagístico envolvente.
4. Mesmo que houvesse alguma invalidade nos atos praticados, a eventual nulidade não produziria efeitos retroativos, em nome da proteção da confiança, da proporcionalidade e da estabilidade das relações jurídicas, nos termos do art. 162.º, n.º 3 do CPA.
IV. Apreciação Jurídico-Administrativa
Do ponto de vista do direito administrativo, são aqui convocados temas centrais como:
Hierarquia e Aplicabilidade dos Instrumentos de Gestão Territorial (IGT):
O acórdão reafirma que, no contexto da operação urbanística em causa, o plano vinculativo quanto à classificação e qualificação dos solos era o PDM94. A remissão exclusiva para o POACBSL por parte do MP foi, por isso, juridicamente insuficiente. O POACBSL tem natureza complementar e de integração ambiental, não substituindo os critérios do PDM no que respeita à classificação do solo. Tal interpretação respeita o princípio da legalidade e a estrutura normativa do RJIGT (art. 85.º), que reserva ao PDM a definição da estrutura espacial de base.
Nulidade por violação de normas urbanísticas imperativas:
Ainda que se admitisse, em tese, a aplicabilidade do POACBSL, o tribunal entendeu não estar provada a alegada ultrapassagem do limite de 300m² de área bruta de construção em “espaço urbanizável”, uma vez que a maior parte da edificação está inserida em solo classificado como urbano. Mesmo a eventual sobreposição parcial em solo urbanizável foi considerada residual, não bastando para fundar a nulidade dos atos – podendo, no limite, fundamentar apenas anulabilidade, já consolidada na ordem jurídica.
Para além disso o acórdão exalta que tendo em conta a gravidade do vício da nulidade, o MP não poderia fundar a sua argumentação em meras probabilidades, ou da apreciação descontextualizada da realidade, sem atender a todo o seu enquadramento, subjacente ao Acórdão do STA nº 0286/05 de 16-03-2006, quando referia que “a declaração de que um ato é nulo exige a enunciação de um juízo assertórico, senão mesmo apodíctico”.
Princípio da Proteção da Confiança e Efeitos Putativos:
Um ponto particularmente relevante no domínio do direito administrativo é o reconhecimento de que, mesmo perante hipotética nulidade, pode o tribunal atribuir efeitos jurídicos ao ato, em nome da proteção da confiança dos particulares, da segurança jurídica e da proporcionalidade (art. 162.º, n.º 3 do CPA). O acórdão adota uma posição cautelosa e equilibrada, reconhecendo que, sendo o licenciamento de 2005, a eventual declaração de nulidade sem efeitos retroativos violaria os princípios fundamentais do direito administrativo sancionador e garantístico.
V. efeitos putativos do ato nulo:
Primeiro importa remeter à matéria das invalidades do ato:
Como nos explica o professor Mário Aroso de Almeida[1] As invalidades dos atos administrativos encontram-se reguladas a partir do artigo 161.º do CPA, que seguiu uma linha de simplificação, distinguindo apenas duas formas de invalidade: a anulabilidade e a nulidade. Esta última assume-se como a forma mais severa de invalidade, sendo considerada de caráter excecional. Os atos anuláveis produzem efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se vierem a ser anulados por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração (art. 163º/2).
A respeito dos efeitos jurídicos, enquanto os atos anuláveis produzem efeitos até serem anulados, os atos nulos, em princípio, não produzem quaisquer efeitos — a invalidade é tão grave que não permite sequer “corrigir” o ato com efeitos retroativos. Em termos metafóricos, é como uma doença tão grave que não responde a qualquer tratamento jurídico.
Quanto à legitimidade para invocar a nulidade, esta pertence a qualquer interessado, como determina o artigo 162.º, n.º 2, com remissão para o artigo 65.º do CPA. Pelo que neste sentido o MP tem toda a legitimidade para interpor ação/recurso.
Dado o grau de gravidade do vício, não existe um limite temporal para invocar a nulidade, tendo em conta os efeitos que a declaração d enulidade produz, como se o ato nunca tivesse existido.
Importa reconhecer que segundo o Professor Vasco Pereira da Silva os próprios destinatários da norma jurídica podem recusar obedecer-lhe, ou seja, a nulidade permite até a desobediência legítima ao ato inválido.
Princípio que protege os dois lados da relação jurídica, tal como no direito privado.
O atual artigo 162 nº3 prevê, de forma excecional, que mesmo atos nulos possam vir a produzir efeitos, caso tal seja necessário para salvaguardar a confiança legítima dos destinatários. Ainda assim, a ponderação do decurso do tempo não é suficiente por si só para conferir efeitos ao ato nulo — trata-se apenas de um dos vários elementos a ter em conta. Sendo ponte assente que a aplicação deste instituto não importa a sanação do ato nulo, isto é, a sua transformação num ato válido, tendo em conta que se o ato é nulo, logo nunca é permitido sanar a invalidade, como já advertia Marcelo Caetano.
O regime excecional previsto no artigo 162.º, n.º 3 permite a atribuição de efeitos putativos a atos nulos, em situações muito específicas. Esta exceção serve para proteger casos onde se tenham criado expectativas legítimas nos particulares, cuja frustração se revelaria desproporcionada. Um exemplo clássico dado em aula plenária, envolve uma professora que dava aulas sem ter a habilitação legal exigida — ainda assim, os alunos fizeram a cadeira, obtiveram classificações, e obrigá-los a repetir todo o percurso académico apenas por essa falha formal poderia configurar uma violação do princípio da confiança. Ora o mesmo se remete para o caso em apreço onde se ressalva a importância da passagem do tempo. Mas em síntese, o ordenamento jurídico, nesse tipo de situações, procura proteger a estabilidade das relações jurídicas já consolidadas, mesmo quando a origem dessas relações é um ato nulo.
A aplicação deste instituto vai ao encontro do principio da legalidade, mais precisamente da juridicidade onde se encontram os princípios do Direito administrativo, com especial enfoque neste caso para o Princípio da Proporcionalidade (art. 7.º CPA; art. 266.º, n.º 2 CRP)Conforme bem definido pelo Professor Freitas do Amaral[2], este princípio impõe que qualquer restrição aos direitos dos particulares seja: adequada: deve servir eficazmente o fim público prosseguido; necessária: caso haja outra opção, é de se lhe aplicar, caso seja menos gravosa;e não deve ser excessiva, ou seja, ponderados os benefícios e os custos, o sacrifício imposto ao particular deve ser razoável face ao objetivo público.
A demolição da construção após 18 anos violaria claramente este princípio, sendo uma medida desproporcionada e intolerável, não só pelo tempo decorrido, mas também pela atuação passiva da Administração durante todo esse período. Acresce ainda o príncipio da boa fé (art. 10.º CPA; art. 266.º, n.º 2 CRP) que impõe exatamente não prejudicar a confiança legitima criada pelo particular, sendo certo que este princípio impõe à Administração Pública um comportamento leal e transparente nas suas relações com os particulares, sendo por isso, um princípio que protege os dois lados da relação jurídica, tal como no direito privado, embora no caso esteja a proteger de facto o lado do particular contra uma alteração abrupta da Administração
VI. Conclusão
Em termos de Direito do Urbanismo este acórdão é importante, na medida em que estabelece os documentos aplicáveis e a densificação do conceito “urbanizável”
Além disso, sublinha o cuidado do contencioso administrativo em ponderar os efeitos jurídicos e sociais da eventual nulidade de atos consolidados, demonstrando uma aplicação prática dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da tutela da confiança. O Tribunal aplica de forma muito significativa o princípio da proteção da confiança administrativa (art. 162.º, n.º 3 do CPA), afastando os efeitos retroativos da nulidade em casos em que os particulares atuaram de boa-fé e onde a administração contribuiu para a criação da situação.
Em síntese, a decisão do tribunal superior reflete um entendimento técnico e prudente do direito administrativo urbanístico, salvaguardando a legalidade, mas também a estabilidade das relações jurídicas, especialmente quando os atos administrativos têm tradução concreta e duradoura no tecido urbano. Nomeadamente, O acórdão distingue entre a violação de normas imperativas e meras irregularidades, concluindo que nem toda a desconformidade urbanística conduz necessariamente à nulidade dos atos administrativos.Isto demonstra uma leitura equilibrada entre a exigência da legalidade e a necessidade de estabilidade das relações jurídicas e administrativas, sobretudo quando estão em causa situações consolidadas no tempo.
Neste caso, o MP não licenciou, e não impugnou os atos durante quase duas décadas. Esta inércia contribuiu para gerar no particular a legítima convicção de que o ato era válido, e como tal, o princípio da boa-fé impõe que a Administração não se possa voltar contra a situação que ela própria criou ou tolerou. Pelo que o respeito pela boa fé está intimamente ligado com o princípio da confiança- isto porque o autor confiou durante anos na legalidade dos despacho do presidente da câmera, que aliás foram confirmados pela administração e pelo tribunal em segundo plano, logo não se pode agora passado tanto tempo vir de forma incoerente e desproporcionada mexer com a situação do particular.
Na minha opinião, o tribunal fez uma aplicação correta dos princípios estruturais do Direito Administrativo. A eventual ilegalidade formal dos atos não justifica a sanção drástica da demolição, é facto que a passagem do tempo não pode ser o único fator mas quando conjugado a própria boa-fé do particular, creio que é de aplicar este artigo 162 nº3 CPA. Assim, em conjugação com os princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da tutela da confiança, oferece uma solução equilibrada, juridicamente sólida e socialmente aceitável. E creio que é importante ressalvar a ideia de que o artigo em causa não se aplica unicamente aos casos de decurso do tempo, sendo isto importante para expandir a aplicação do regime a muitos outros casos onde a confiança do particular é posta em causa, além de que o decurso do tempo é extremamente insuficiente, como refere o Professor Paulo Otero[3], esta aplicação com base no decurso do tempo apenas tem sido fortemente diminuída e restringida pela jurisprudência. Na minha opinião deve se sempre atender a má-fé do afetado pelo ato nulo ou os interesses de outros particulares reflexamente afetados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público (cfr. Ac. STA de 16.06.98 – Rec. nº 43.415).
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas - Curso de Direito Administrativo, volume II ,4ª edição, Almedina, Coimbra 2018
ALMEIDA, Mário Aroso – Teoria Geral do Direito Administrativo, 11ª edição revista e ampliada, Almedina, 2024
Otero, Paulo, Legalidade e Administração Pública
Andrade,Vieira de, A Nulidade.
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