Anulabilidade VS. Nulidade dos atos administrativos em Portugal - Acórdão nº 2278/19.7BELSB, de 21 de janeiro de 2021
I. Introdução: Nulidade vs. Anulabilidade
No Direito Administrativo português, a invalidação dos atos administrativos pode ocorrer por dois regimes principais: o regime da nulidade, previsto no artigo 161.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), e o regime da anulabilidade, previsto no artigo 163.º, n.º 1 do mesmo diploma. Este trabalho foca-se no regime da anulabilidade, que, na prática, apresenta-se como a regra geral, enquanto a nulidade assume um caráter mais excecional.
Segundo a doutrina, “a nulidade tem caráter excecional, sendo a anulabilidade o regime aplicável na generalidade dos atos inválidos” (CPA, art. 135.º). Em termos simples, um ato anulável é aquele que possui algum vício ou irregularidade, mas que continua a produzir efeitos jurídicos até que uma decisão administrativa ou judicial declare a sua invalidação.
Para melhor compreensão, analisaremos os artigos 163.º, 165.º, 166.º, 168.º a 170.º e 172.º do CPA, que regulam a anulabilidade.
II. Funcionamento do regime da anulabilidade
Tanto a nulidade como a anulabilidade são sanções que afastam a validade do ato, mas que não se confundem necessariamente com a ilegalidade. Um ato pode ser ilícito e inválido, mas não necessariamente nulo; pode ser anulável, quando apresenta vícios menos graves.
Por exemplo, um ato praticado sob vício de coação pode ser nulo (art. 161.º, n.º 2, al. f), enquanto um ato com vícios de erro ou dolo poderá ser anulável. Caso coexistam vícios que justifiquem ambos os regimes, prevalece sempre o regime da nulidade, por ser o desvalor mais grave.
Desta forma, a regra para a invalidade dos atos administrativos é a anulabilidade, salvo quando o ato incorra em vícios taxativamente definidos como nulos no artigo 161.º, n.º 2 do CPA.
O ato anulável pode ser impugnado pela administração, judicialmente, ou por particulares interessados, desde que estes demonstrem interesse direto, pessoal e legítimo, conforme dispõe o CPA. É também importante destacar que a anulação está sujeita a prazos específicos, definidos no artigo 163.º, n.º 3.
III. Efeitos da anulabilidade
Ao contrário da nulidade, onde o ato é considerado inválido desde o início, o ato anulável produz efeitos jurídicos enquanto não for anulado, de acordo com o artigo 127.º, n.º 2 do CPA. A anulação retroage, ou seja, os efeitos produzidos pelo ato são desfeitos, e a administração pode ser obrigada a reparar os danos causados e cumprir os deveres omitidos.
Este regime visa preservar a segurança jurídica e o funcionamento estável da administração, mas pode, ao mesmo tempo, criar incertezas e situações de potencial prejuízo para os particulares.
O artigo 171.º, n.º 1 do CPA prevê exceções à retroatividade da anulação, nomeadamente quando as partes envolvidas concordem expressamente, ou quando a anulação não afete direitos indisponíveis, protegendo assim a confiança dos cidadãos na administração pública.
Há ainda um conjunto de atos previstos no artigo 166.º do CPA que não são suscetíveis de anulação, por serem atos internos ou não definitivos.
IV. A sanabilidade dos atos anuláveis
A anulabilidade pode ser sanada, nos termos do artigo 164.º do CPA, por meio da ratificação, reforma, conversão ou pelo decurso do prazo para impugnação.
- Ratificação: confirmação do ato pela autoridade competente, sem alteração do seu conteúdo, conferindo-lhe eficácia retroativa;
- Reforma: alteração total ou parcial do ato para corrigir vícios, adequando-o à legalidade;
- Conversão: substituição da fundamentação ilegal do ato por outra legal, mantendo o ato válido;
- Decurso do tempo: se não for requerido o recurso no prazo legal, o ato torna-se definitivo e inatacável.
Estas formas de saneamento permitem que a administração corrija ou legitime atos viciados, evitando a desestabilização da sua atuação.
V. Jurisprudência relevante: Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, 21/01/2021 (proc. n.º 2278/19.7BELSB)
Neste acórdão, o tribunal analisou a questão da nulidade e anulabilidade na recusa de indemnização à mãe do falecido C. O tribunal entendeu que a recusa configurava violação de direitos fundamentais e princípios administrativos, como o direito à honra e boa-fé administrativa, o que poderia justificar a nulidade do ato.
Todavia, a falta de fundamentação do ato, ainda que essencial, não configurou nulidade automática, segundo o artigo 161.º, n.º 2 do CPA, situando-se antes no regime da anulabilidade. Como o prazo para impugnação já tinha expirado, o recurso da mãe do falecido foi rejeitado, mantendo-se o ato em vigor.
Este caso ilustra a importância de distinguir claramente entre nulidade e anulabilidade, bem como a relevância dos prazos para impugnação.
VI. Responsabilidade civil da Administração pelos atos anuláveis
A eficácia não invalidante dos atos anuláveis pode gerar responsabilidade civil para a Administração, especialmente quando tais atos causam danos a terceiros.
No entanto, a jurisprudência tem sido cautelosa na atribuição desta responsabilidade, considerando fatores como a possibilidade de renovação do ato e a existência de comportamentos lícitos alternativos que poderiam ter evitado os danos.
Três modalidades principais emergem na doutrina:
- Exoneração da responsabilidade: quando o ato anulável poderia ser renovado, não havendo dano imputável;
- Comportamento lícito alternativo: análise da possibilidade da Administração ter adotado uma conduta alternativa para evitar o dano;
- Relevância negativa do comportamento: responsabilização por danos que resultam da violação das normas, mesmo se a Administração pudesse renovar o ato.
Um desafio adicional reside na contagem dos prazos para recurso judicial, especialmente em atos de execução instantânea versus continuada, o que exige maior clareza legislativa para garantir transparência e segurança jurídica.
VII. Conclusão
A anulabilidade dos atos administrativos em Portugal é um tema complexo que exige rigor técnico e jurídico para assegurar a proteção dos direitos dos cidadãos e a legalidade da atuação administrativa.
A distinção entre nulidade e anulabilidade, a compreensão dos efeitos retroativos da anulação, e o reconhecimento das formas de sanabilidade são essenciais para um sistema equilibrado que respeite a segurança jurídica sem prejudicar a justiça.
Por fim, a responsabilidade civil da Administração relacionada com atos anuláveis evidencia a necessidade de um controlo eficaz, garantindo que o poder administrativo seja exercido com transparência e respeito pelos direitos dos particulares.
Bibliografia
· Freitas do Amaral, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 2011 – 2ª edição
· Aroso de Almeida, Mário, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 2015 – 2ª edição
Rita Pereira Gomes, nº68158, turma B, subturma 16
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