ANÁLISE DO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL 688/14.5BELLE DE 04 DE JULHO DE 2019
Maria Carolina Ribeiro de Carvalho / Nº66246
Turma: PB16
Unidade Curricular: Direito Administrativo II
Introdução:
O acórdão em questão aborda a problemática de um litígio que opunha um particular a uma autarquia local, relacionado com a eventual legalidade de um regulamento municipal sobre a instalação de infraestruturas de telecomunicações. Esta decisão é de particular interesse sobretudo no que toca ao Direito Administrativo, na medida em que pretende refletir sobre a atuação normativa das autarquias locais, os limites da competência regulamentar da Administração Pública e a sua conformidade com os princípios constitucionais da legalidade e da prossecução do interesse público.
O caso suscita uma analise crítica sobre o papel da Administração Pública enquanto criadora de normas jurídicas através da figura do regulamento, e os mecanismos de controlo jurisdicional para assegurar que esta função normativa dentro dos parâmetros legais.
Por outro lado, este acórdão permite também observar a articulação entre a autonomia do poder local e a necessidade de respeito pela hierarquia das fontes normativas.
O regulamento administrativo pode ser definido como uma norma jurídica, de natureza secundária e de execução permanente que é dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria da sua própria competência.
Analise:
Neste caso, M… S,A interpôs no T.A.F de Loulé uma ação administrativa especial contra o município de Vila Real de Santo António, apelando pela desaplicação do art 10º do Regulamento de Autorização Municipal para Instalação e Funcionamento das Infraestruturas de Suporte das Estações de Radiocomunicações e Respetivos Acessórios da CMVRSA e que fosse declarado nulo ou anulável o ato praticado pelo Sr. Vereador J…. Da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António.
Contudo, o T.A.F de Loulé decidiu julgar a ação improcedente. Inconformada, a autora interpôs, então, este recurso de apelação.
Ora, o tribunal primeiro procedeu à questão de saber se o TAF de Loulé tinha errado ao concluir que o art 10º do Regulamento previamente descrito, não colidia com os princípios constitucionais da prevalência de lei e da precedência de lei (art. 112º/5/7 CRP) e com o princípio da legalidade administrativa (art. 241º e 3º/3 CRP).
A autora considerou que este art 10º do Regulamento Municipal era orgânico e formalmente inconstitucional porque extravasava o âmbito dos próprios regulamentos (art. 112º/5/7 CRP). O tribunal decidiu proceder a uma análise profunda sobre os regulamentos administrativos:
Segundo Gomes Canotilho, o principio da legalidade da administração, no que aos regulamentos respeita, analisa-se tipicamente em 3 sub-princípios.
· O primeiro descreve que o regulamento não pode invadir os domínios constitucionalmente reservados à lei, ou seja, as matérias que, segundo a Constituição, só a lei pode regular (reserva de lei);
· O segundo prende-se com o regulamento supor sempre uma lei antecedente, que este visa regulamentar ou ao abrigo da qual é emitido (precedência da lei);
· Por fim, o regulamento não poder contrariar a lei, em especial a lei que o regulamento visa regulamentar ou ao abrigo da qual foi emitido (prevalência da lei).
Quanto ao princípio da precedência da lei relativamente à atividade regulamentar, este encontra-se no art 112º/7 CRP: “Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão”.
Devendo os regulamentos mencionar as leis que os legitimam, então a sua ausência traduz a falta de um elemento constituído materialmente necessário, pelo que esse regulamento irá ser formalmente inconstitucional.
Contudo, no art 112º/5 CRP também se dispõe que: “Nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos”. Isto é, nem a própria lei pode autorizar a sua revogação, suspensão, etc., por outra via que não a lei, estando vedados os “regulamentos delegados”.
Quanto ao princípio da preferência da lei, segundo Gomes Canotilho, “o regulamento não pode contrariar um ato legislativo ou equiparado. A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis”.
Também se considera importante olhar para o art 241º CRP que estabelece que “As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar”.
Este poder regulamentar é, então, expressão da autonomia local, pois o núcleo da desta autonomia consiste no poder de aprovar regulamentos administrativos. Os regulamentos das autarquias locais só podem ser aplicáveis no território que é coberto pela autarquia, ou seja, serão sempre regulamentos locais. Estes regulamentos podem classificar-se em internos e externos.
Segundo Diogo Freitas do Amaral, os regulamentos internos esgotam a sua eficácia jurídica no seio da Administração “dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão direta nas relações entre esta e os particulares”. Os regulamentos externos são bilaterais, isto é, vinculam a Administração Pública e os particulares ou entes públicos. Necessitam sempre de uma norma legal habilitadora, devendo indicar a lei ao abrigo da qual são emanados (art 112º/7 CRP).
Após analisar com profundidade o regime dos regulamentos e o poder regulamentar das autarquias locais, o Tribunal analisou o problema referente ao art 10º do Regulamento Municipal.
Este artigo dispõe que “A autorização municipal a que se refere o presente Regulamento tem a validade máxima de cinco anos, podendo ser prorrogado por iguais períodos ou inferiores períodos de tempo, não podendo a mesma ir alem do período de validade do título emitido pelo ICP-ANACON, quando existente, nos termos do Decreto-lei nº151-A/2000, de 20 de Julho”.
A autora afirmou que era este normativo que violava o princípio da Precedência da Lei (art 112º/5/7 CRP e 3º/1 CPA).
Ora, o Decreto-Lei n.º 151-A/2000, de 20 de julho, estabelecia o regime aplicável ao licenciamento de redes e estações de radiocomunicações. No Preâmbulo deste diploma, esclarecia-se que esses atos de licenciamento ou autorização da competência dos órgãos autárquicos “visam tutelar interesses diversos dos que estão cometidos à entidade gestora do espectro radioelétrico”.
Só que há aqui um senão pois, em 18 de janeiro de 2003 foi publicado o Decreto-lei nº11/2003, que veio regular “... a autorização municipal inerente à instalação das infra -estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios definidos no Decreto-Lei n.º 151 -A/2000, de 20 de Julho, e adota mecanismos para fixação dos níveis de referência relativos à exposição da população a campos eletromagnéticos”.
De acordo com o disposto no art.º 5 do Código Civil, esse diploma, por não ter disposição própria sobre a matéria, começou a vigorar no 5.º dia posterior à publicação (art.º 2, n.º 2 do DL 74/98, de 11.11, à data vigente), ou seja, em 23 de janeiro de 2003, isto é, em momento anterior ao da publicitação (em 22.06.2004) e, consequente entrada em vigor, do “Regulamento de Autorização Municipal para Instalação e Funcionamento das Infraestruturas de Suporte das estações de Radiocomunicações e Respetivos Acessórios” da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, que foi em 6 de julho de 2004.
Ademais, uma leitura mais atenta do “Regulamento Municipal”, permite concluir que o seu conteúdo reproduz, na íntegra, o texto do Decreto-Lei nº11/2003.
O regime decorrente do Decreto-Lei nº 11/2003, de 18 de janeiro, regulamentava a autorização municipal da instalação e funcionamento de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, quer para as que se pretendiam instalar, quer para as já instaladas à data da entrada em vigor daquele diploma.
Isto é o mesmo que dizer que existe uma lei especial – um ato legislativo - a normalizar a autorização administrativa, a camarária, a que aludia o artigo 20º, nº1 e 2, do Decreto-Lei nº151-A/2000, de 20 de junho.
Assim, pôde-se concluir que, o legislador pretendeu criar um regime uniforme em matéria das condições da “autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios”, condizente com a natureza nacional do bem público em causa e das obrigações inerentes à prestação do serviço pelos operadores de telecomunicações móveis, e que esse regime devia, tendencialmente, pôr em pé de igualdade todos os operadores no mercado, sob pena de perverter as leis do mercado.
Ora, esse desiderato, de instituir um regime uniforme, seria certamente posto em causa se, por via do autónomo exercício do poder regulamentar autárquico, cada município pudesse estabelecer condições diferenciadas quanto à autorização de instalação, em particular quanto ao respetivo termo, distorcendo, assim, as condições de concorrência no mercado de prestação deste serviço de interesse público, pelos operadores de telecomunicações móveis.
Assim, após comparar ambos, o Decreto-Lei nº 11/2003 é uma “lei especial”, ou específica, no sentido em que institui um procedimento administrativo especial, de tipo autorizatório, que apenas prevê a sujeição a termo nos casos e condições previstas no seu artigo 10º (Autorização limitada), pelo que o Regulamento da Autarquia Local, em causa, na parte em que rege sobre esse procedimento administrativo, deveria conter tão-somente a norma secundária, precisamente para evitar que se desvirtua-se a pretendida uniformidade de regime.
Porém, o Regulamento em crise impôs, no artigo 10º, um termo à autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios. E, na verdade, foi este o motivo pelo qual não se pode aceitar que seja aposta à autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios de cláusulas, uma norma como a que consta no artigo 10.º do Regulamento emitido pela Entidade Recorrida, que prevê a sujeição a termo como elemento necessário da autorização municipal.
Ora, como já referi anteriormente, o artigo 112.º nº 5 CRP proíbe a ingerência, com eficácia externa, de atos infra legislativos em matéria regulada por atos legislativos.
Por outras palavras, institui assim uma modalidade de “reserva de lei”. Com efeito, segundo a doutrina, “quando uma lei regula uma determinada matéria, ela estabelece, ipso facto uma reserva de lei, pois só uma lei ulterior pode vir derrogar ou alterar aquela lei (ou deslegalizar a matéria)”.
Assim, o art 10º do Regulamento vai além dos arts. 6º, 7º e 10º do Decreto-Lei nº11/2003, desvirtuando o seu objetivo uniformizador e constrangendo as posições jurídicas subjetivas das empresas interessadas.
Logo, após uma análise intensa dos DL, resultou, que o artigo 10º do” Regulamento” da CMVRSA, publicitado no DR. IIª Série, nº145, de 22.06.2004, é inconstitucional, pelo que se impõe a sua desaplicação com efeitos restritos ao caso dos autos, por força dos artigos 204º da CRP e 73º, nº2, do CPTA, dando razão ao recurso apresentado pela Autora.
Conclusão
Em suma, o acórdão em analise evidencia a importância do respeito pelos princípios constitucionais que regem a atuação normativa da Administração Pública, em especial, os princípios da legalidade, precedência e prevalência da lei.
A decisão do tribunal demonstra que, embora as Autarquias Locais, disponham de poder regulamentar próprio, este está sempre limitado pela Constituição, não podendo colidir com normas legais, nem criar obrigações que a própria lei não preveja.
O art 10º do Regulamento Municipal em causa foi considerado inconstitucional justamente por ultrapassar o âmbito normativo permitido, ao impor uma cláusula de limitação temporal à autorização municipal que não se encontrava prevista na legislação habilitante, o Decreto-Lei nº11/2003.
Assim, em jeito de conclusão, o acórdão constitui um exemplo paradigmático de o o controlo jurisdicional garante a conformidade da atividade normativa das entidades administrativas com a CRP, preservando a coerência do Ordenamento Jurídico e protegendo os direitos dos particulares perante atuações ilegítimas da Administração.
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