Acórdão Tribunal Administrativo Norte - Fundamentação do ato administrativo

Fundamentação do ato administrativo

 O Acórdão em análise, Tribunal Central Administrativo Norte no processo nº 02458/23.0BEPRT, de dia 25.10.2024, incide sobre a impugnação de um ato administrativo consubstanciado no indeferimento de um pagamento de créditos laborais ao Fundo de Garantia Salarial. A questão jurídica central prende se com a natureza e os efeitos dos vícios imputados ao ato, nomeadamente a falta de fundamentação. 

 

Atualmente existe uma noção de ato administrativo prevista no art. 148º do CPA, cuja definição é: “Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”

Analisando o conceito de ato administrativo para a doutrina portuguesa, repare se que:

Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado admitem que, apesar de estarem unificados pela meta comum de continuar com a função administrativa, os atos da atividade administrativa diferem entre si. Eles podem ser divididos em três categorias principais: o ato administrativo, o regulamento, os atos reais e os atos materiais. 

Os regulamentos, planos, ações administrativas simples e atos administrativos, assim como as omissões, são vistos como exclusivos do direito público. Em oposição, os contratos e os atos materiais de gestão são considerados estritamente privados e semelhantes entre eles. 

Os atos de administração devem ser classificados tendo como base seis critérios: a relevância jurídica, a projeção no mundo físico, o substrato oncológico, o conteúdo, o número de vontades necessárias para a sua perfeição e o grau de intensidade do interesse público prosseguido.

Esses escritores examinaram o conceito de ato administrativo com base na definição clássica, prevista no artigo 120º do Código de Processo Administrativo (CPA), que caracterizava o ato administrativo como "uma decisão de uma entidade da administração pública que, conforme normas de direito público, tem a finalidade de gerar efeitos jurídicos em uma situação específica e individualizada". Para eles, o conceito de "ato administrativo" não se confunde com a ideia mais abrangente de "ato de administração", já que o ato administrativo envolve um grupo de práticas administrativas que possuem características fundamentais e, por isso, estão sujeitas a um regime jurídico comum. Esse sistema estabelece diversos fatores, como a deliberação, os órgãos administrativos e a conformidade com normas de direito público, sempre visando gerar efeitos legais em uma situação específica e individual. 

A escolha, nesse cenário, apresenta certas consequências significativas. O ato administrativo é sempre uma ação intencional, ou seja, um ato em sentido restrito, que exclui os eventos naturais.

Já o professor Mário Aroso refere que o conceito de ato administrativo não se deve reconduzir ao conceito restrito. Não de poderia mostrar um caráter mais amplo de ato administrativo introduzido pelo professor Marcelo Caetano, uma vez que o art 148º CPA, tinha o seu âmbito de aplicação limitado, relativamente aos atos de conteúdo decisório.

O conceito do art 120º não figura atos de eficácia externa, pelo que refere a existência de eficácia interna, como por exemplo as decisões de órgãos que pratiquem em relação a outros da mesma entidade pública. Já o art 148º revela que os ato administrativos apenas devem possuir eficácia externa, excluindo se a aplicação deste art as relações interorgânicas.

 Quanto á falta de fundamentação do ato, é um vício que por regra determina a anulação do ato e não a sua declaração e nulidade, face ao regime geral do art 163º CPA. No âmbito de fundamentação dos atos administrativos, a exigência de fundamentação deverá decorrer dos princípios fundamentais do Estado de Direito, principalmente o princípio da legalidade, e da justiça. “A fundamentação de um ato administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo”. Atualmente o dever de fundamentação dos atos administrativos encontra se regulado nos art 152 a 154 do CPA. No art 152º , vêm previsto o dever de fundamentar nas várias alíneas, devendo ser fundamentado por força dos atos de gravame, ou seja os atos lesivos de terceiros. A razão de ser do dever de fundamentar é uma reflexão do estado de direito democrático, não apenas pela questão do particular lesado pela atuação administrativa, mas também para a validade do ato na prespectiva do tribunal competente para a determinar, e até revela para o interesse público.

O prof. Rui Machete refere quatro funções ao dever de fundamentação dos atos administrativos: a defesa do particular, o controlo da administração, a pacificação das relações entre a administração e os particulares e a clarificação e prova dos factos sobre os quais acenta a decisão.

O principal objetivo da fundamentação é para o prof. Colaço Antunes “esclarecer concretamente a motivação do ato, permitindo a restituição do iter cognoscitivo que levou á adoção de um ato com determinado conteúdo”.

No entanto, há situações em que há dispensa de fundamentação, como referido no art. 152º/2 CPA, como os atos de homologação e deliberações tomadas por júris e ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal. A lei prevê ainda três casos para os quais se estabelece um regime jurídico especial: a do ato administrativo consistir numa declaração de concordância, a situação dos atos orais e as deliberações sujeitas ao dever de fundamentação tomadas por escrutínio secreto.

As consequências de falta de fundamentação são a ilegalidade do ato jurídico por vicío de forma, e como tal anulável (art. 163/1º CPA). “Não está especificado na lei, nomeadamente no artigo 161.° do CPA, que a violação do dever de fundamentação consubstancia um vício gerador de nulidade, sendo que, apenas são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade (cf. artigo 161.° n.° 1 do CPA), ou seja, só há nulidade quando a lei o diga expressamente.”

 

No presente acórdão, a entidade administrativa, violou grosseiramente o dever de fundamentação do ato administrativo, o que conduz á nulidade do ato de indeferimento apresentado para pagamento de créditos emergentes do contrato de trabalho, a autora imputa á decisão impugnada a violação do dever de fundamentação, arguindo que os créditos em causa se encontravam período de referência, ou seja, nos seis meses que antecedem a propositura da ação de insolvência, e que até á data de declaração de insolvência a sua ex. entidade patronal, ainda não tinha cessado a relação laboral.

 

 

Bibliografia:

 

MARCELO REBELO DE SOUSA, ANDRÉ SALGADO DE MATOS, “ Direito Administrativo Geral, tomo III”.

V. L. COLAÇO ANTUNES, Ac. STA de 28.1.1999, processo nº 15, 1999.

V. RUI MACHETE, “O Processo Administrativo Gracioso Perante a Constituição Portuguesa de 1976”.

DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo, vol. II”.

Leonor Tomás, Subturma 16 TB