Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Nº01167/14
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Renée Torres de Madeiro Rocha, Nº 68655.
O presente acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), datado de 23 de maio de 2018, versa sobre a impugnação judicial de atos administrativos de liquidação de taxas referentes à ocupação do Domínio Público Marítimo (DPM). A sociedade A............ Lda. interpôs recurso contra decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, que reconheceu a ilegalidade apenas da taxa referente ao exercício de 2006, mas declarou extinta, por intempestividade, a possibilidade de impugnar os atos relativos aos exercícios de 2000 a 2005. O cerne da discussão recai sobre a natureza dos vícios que afetariam esses atos administrativos: que poderiam ser eles os vícios de anulabilidade do artigo 163º do CPA, sujeitos ao prazo de caducidade do artigo 102.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), ou vícios de nulidade do artigo 161º do CPA, que poderiam ser arguidos a todo tempo.
Assim, este acórdão é exemplar na aplicação e ponderação dos princípios que regem a validade dos atos administrativos e suas consequências, nomeadamente acerca da nulidade, anulabilidade, a legalidade tributária, os limites da competência administrativa e a proteção jurisdicional dos particulares contra atos ilegais da Administração Pública.
Da Invalidade dos Atos Administrativos: Nulidade e a Anulabilidade.
Uma das principais questões jurídicas debatidas diz respeito à qualificação dos vícios dos atos administrativos tributários. O ordenamento jurídico português distingue duas categorias principais de invalidade, ou seja, de desvalor jurídico: a nulidade e a anulabilidade. A nulidade – de acordo com o artigo 161º do CPA - é reservada para situações de gravidade superior, isto é, adquirindo um caráter excecional, como exemplos da prática de atos por órgão incompetente, a ofensa a direitos fundamentais, a violação de caso julgado ou a inexistência de norma habilitante. Nesses casos, os atos são desprovidos de validade desde o início, e não produzem efeitos desde esta data, e podem ser impugnados a qualquer tempo, inclusive oficiosamente pelo tribunal, constituindo, assim, uma prevalência do princípio da legalidade sobre a segurança jurídica e estabilidade dos atos administrativos. No que cerne a sua natureza, os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e Freitas do Amaral vem a afirmar que a nulidade não deve ainda ser confundida com a inexistência, ou seja, o ato nulo é juridicamente existente, apenas não produz efeitos jurídicos, e podem ser concedidos alguns efeitos jurídicos a situações decorrentes de atos nulos procurando, assim, respeitar os princípios da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, ou a outros princípios jurídicos constitucionais.
Por outro lado, a anulabilidade, prevista no artigo 163º do CPA, ocorre quando o ato viola uma norma jurídica, mas sem atingir a gravidade extrema que justifique a sua exclusão do mundo jurídico desde a origem. Ou seja, é uma invalidade menos grave em que é priorizado o equilíbrio entre os valores e interesses jurídicos em detrimento da legalidade, e podem ser sanáveis por decurso do tempo, ratificação, conversão ou reforma. Os atos anuláveis produzem efeitos até serem anulados por sentença judicial e podem ter efeito retroactivo de destruição, desde que o interessado atue no prazo legalmente estipulado como dita o nº3 e nº4 do artigo 163º do CPA.
No caso sob análise, a recorrente alegou que os atos de liquidação das taxas entre 2000 e 2005 padeciam de vícios de nulidade, argumentando, entre outros pontos, que as liquidações se basearam num despacho administrativo (Despacho n.º 5/SERN/97) que introduzia critérios não previstos na lei, em especial no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 47/94, de 22 de fevereiro. A lei determinava uma fórmula de cálculo objetiva e matemática, baseada na área ocupada e no valor do terreno envolvente, sem contemplar diferenciações subjetivas como “zona urbana” ou “apoio de praia”. A utilização de tais critérios configuraria uma extrapolação da norma legal e, por conseguinte, uma violação do princípio da legalidade administrativa e da reserva de lei tributária, constitucionalmente consagrada.
Nesse sentido, como veio referir na passagem do Acórdão mais diretamente, “Ou seja, a lei não prevê que a taxa possa ser calculada em função do tipo de espaço e tipo de utilização como foram definidos pelo Despacho n° 5/SERN/97, de 29 de Janeiro do Secretário de Estado dos Recursos Naturais, pelo que facilmente se retira que a taxa que foi liquidada à impugnante e ora impugnada padece do vício de violação de lei.”
A Incompetência Orgânica e a Usurpação de Poder Legislativo
Outro ponto crucial levantado pela impugnante é o vício de incompetência orgânica, previsto no artigo 161.º nº2 alínea a) do CPA. Isto é, de acordo com essa norma, os atos administrativos praticados por órgãos ou autoridades desprovidos de competência legal são nulos. No caso concreto, o despacho que estabeleceu os critérios de cálculo da taxa foi proferido por um secretário de Estado, figura que integra a Administração ativa.
No entanto, conforme o regime constitucional português, artigo 103.º, n.º 2, da CRP, a criação de impostos — e, por analogia, de taxas com natureza de tributo — encontra-se sujeita à reserva relativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, de acordo com o artigo 165º nº1 alínea i). Ou seja, ao definir novos critérios para a quantificação da taxa, o despacho invadiu a esfera de competência legislativa, representando, nas palavras da impugnante, uma autêntica “usurpação de poder legislativo”.
A substituição de critérios legais por critérios administrativos — ainda que com aparência de razoabilidade — compromete a legalidade da atuação da Administração. O princípio da separação de poderes, fundacional no Estado de Direito pelo artigo 2º da CRP, implica que apenas o legislador, por meio de ato formal, pode determinar os elementos essenciais de tributos, incluindo sua base de cálculo, alíquotas e sujeitos passivos. A atuação do poder executivo, nesses casos, deve restringir-se à execução e não à criação normativa, salvo em casos que haja a autorização da Assembleia da República, o qual não é o caso neste Acórdão
Como vem dizer o próprio texto jurisprudencial, a razão de hierarquia é causa de invalidade por vício orgânico, e devendo ser claramente declarada a sua nulidade de acordo com o artigo 161º nº2 alínea a) do CPA, visto haver a criação objetiva de um verdadeiro imposto que ultrapassa as competências administrativas de criação.
Princípio da Legalidade Tributária e a Natureza Jurídica da Taxa.
A impugnante argumentou também que a exação que lhe foi imposta não deveria ser qualificada como taxa, mas sim como imposto disfarçado, uma vez que não havia qualquer prestação efetiva ou mensurável da Administração em contrapartida pelo pagamento. Essa argumentação veio a remeter no Acórdão ao princípio da equivalência, um dos pilares que distingue taxas de impostos: enquanto as primeiras exigem uma contrapartida concreta — seja na forma de uso privativo de bem público, seja na prestação de serviço público divisível —, os impostos são tributos unilaterais, arrecadados sem contraprestação direta. Se o tributo em questão não tem base em uma equivalência ou benefício direto, não pode ser qualificado como taxa. Sendo, portanto, imposto, deveria ter sido criado por lei formal da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição. Dessa maneira, a ausência dessa base legal qualifica o tributo como inconstitucional, configurando, por conseguinte, uma nulidade insanável.
Além disso, a recorrente alegou que a Administração exigiu valores desproporcionais ao longo dos anos, multiplicando os montantes em mais de duzentas vezes, o que reforça a tese de que não havia critério proporcional ou razoável. A desproporcionalidade não apenas afasta a natureza de taxa, como também configura violação do princípio da justiça tributária e segurança jurídica, positivados nos artigos 103.º e 104.º da Constituição, que orientam a tributação de acordo com a capacidade contributiva e a equidade fiscal.
O Dever de Fundamentação da Sentença e a Tutela Jurisdicional Efetiva.
O Supremo Tribunal Administrativo entendeu que a sentença de primeira instância não cumpriu adequadamente o seu dever de fundamentação. Apesar de ter reconhecido a ilegalidade da liquidação de 2006, limitou-se a classificar os atos anteriores como anuláveis, sem analisar detidamente os vícios de nulidade alegados na petição inicial, essa omissão configura, segundo o STA, um erro de julgamento. Mesmo que os argumentos de nulidade tenham sido apresentados, o juiz de primeira instância tinha o dever de se pronunciar sobre eles, uma vez que a existência de nulidade compromete a própria validade jurídica dos atos impugnados e justifica a sua apreciação a todo o tempo, independentemente do decurso dos prazos legais definidos, nesse caso, pelo artigo 102º do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT).
A decisão do STA, ao ordenar a revogação parcial da sentença e o reenvio dos autos à primeira instância para novo julgamento, reafirma a importância do princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da CRP e 129º do CPA. Tal princípio impõe aos tribunais o dever de julgar com base em todos os elementos relevantes do caso, garantindo que os particulares tenham acesso a uma justiça administrativa substancial concreta e não meramente formal. Negar esse direito por meio de uma sentença que desconsidera vícios graves alegados é falhar na concretização do Estado de Direito Democrático que está fundamentado na Constituição da República Portuguesa.
Conclusão.
Em suma, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo reafirma com precisão os princípios fundamentais do Direito Administrativo, notadamente no que se refere à legalidade dos atos administrativos, à reserva de lei em matéria tributária, à distinção entre nulidade e anulabilidade e à necessidade de garantir aos administrados o acesso efetivo à justiça administrativa.
O STA reconhece que a sentença de primeira instância incorreu em erro ao considerar, de forma automática e sem análise fundamentada, que os atos de liquidação das taxas entre 2000 e 2005 eram meramente anuláveis. Isso a levou a concluir que a ação era intempestiva, por ultrapassagem do prazo estipulado pela lei especial do CPPT. Contudo, a recorrente havia sustentado que os atos em questão seriam nulos, por vários motivos: por terem sido baseados em despacho administrativo sem base legal, por violarem o princípio da legalidade fiscal, por representarem uma usurpação da função legislativa e por configurarem incompetência do órgão emissor do critério de cálculo da taxa. O Supremo Tribunal entendeu que, mesmo que os fundamentos de nulidade tenham sido invocados de forma sucinta ou implícita na petição inicial, cabia ao juiz de 1.ª instância apreciá-los detidamente. Isso porque, se configurada a nulidade, a impugnação seria admissível independentemente do decurso do tempo, logo, essa omissão impediu o exame completo da legalidade do ato e ainda acabou por violar o direito à tutela jurisdicional efetiva.
Por fim, este acórdão evidencia que o regime da nulidade serve como garantia de defesa dos cidadãos contra atos administrativos marcados por vícios graves de forma a priorizar o princípio da legalidade, protegendo-os inclusive do decurso do tempo que, em regra, opera contra o administrado. Por sua vez, o regime da anulabilidade representa a estabilidade da atuação administrativa, impondo prazos processuais e limites ao controle retroativo dos atos. Assim, a correta identificação do tipo de vício de legalidade que afeta um ato administrativo é mais do que uma questão de técnica jurídica: ela define a própria possibilidade de o ato ser ou não revisto pelos tribunais no que cerne as suas consequências. No campo do contencioso administrativo e fiscal, tal análise torna-se ainda mais relevante, pois afeta diretamente o direito dos contribuintes de resistirem a exigências ilegais ou arbitrárias do Estado. Trata-se este Acórdão, portanto, de um exemplo paradigmático do controle judicial da legalidade administrativa, realizado com base nos princípios do Estado de Direito, da legalidade e da proteção jurisdicional efetiva positivados na Constituição da República Portuguesa e o no Código do Procedimento Administrativo.
FREITAS DO AMARAL, D. (2020). Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4.a ed., Almedina. Coimbra;
OTERO, P. (2019). Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina. Coimbra;
REBELO DE SOUSA, M. (1995), Lições de Direito Administrativo, Volume I, Pedro Ferreira Editor. Lisboa;
PEREIRA DA SILVA, V. (1998). Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina. Coimbra.
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