Comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo 0934/07, de 3 de abril de 2008
Regência: Professor Vasco Pereira Da Silva
Discente: Guilherme Alexandre Martins Salsinha
Aluno Nº69820
Turma: B
Subturma: 16
O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (doravante, STA) de 3 de abril de 2008 (processo n.º 0934/07), objeto do presente comentário, centra-se na análise do princípio da legalidade, consagrado no artigo 3.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA). Neste sentido, a controvérsia gira em torno da deliberação da Câmara Municipal de Montemor-O-Novo, que, ao declarar unilateralmente como público um caminho cuja titularidade era objeto de litígio, atuou fora do âmbito das suas competências, violando, consequentemente os limites da legalidade e da competência estabelecidos pelo ordenamento jurídico, um comportamento algo característico de uma Administração agressiva[1].
Atendendo à matéria de facto, “A…”, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que, julgando improcedentes os vícios de incompetência absoluta, usurpação de poderes, violação de lei por ofensa ao disposto no artigo 62 da Constituição da República Portuguesa (Doravante, CRP), desvio de poder e vício de forma por incumprimento do disposto nos artigos 55 e 59 do CPA (atualmente, correspondem aos artigos 161, nº2, al. a) e 150, nº1 e nº2, ambos do CPA, respetivamente), imputados à deliberação de 28-01-1998, da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo, negou provimento ao recurso contencioso que interpusera daquela decisão administrativa que declarou o caminho que atravessa a herdade da recorrente como pertencente ao domínio público. Entre os vícios apontados, entende a recorrente que se destaca a usurpação de poderes, na medida em que sucede uma decisão unilateral e autoritária quanto a uma questão controversa – a natureza pública ou privada do caminho- e que apenas podia ser resolvida em sede de função jurisdicional.
Neste sentido, com base nos factos provados, O STA reconheceu que o caminho atravessa a propriedade da recorrente; a sua natureza era objeto de litígio entre a recorrente, um particular que referia que o caminho era público e a Câmara Municipal; existia, paralelamente, uma providencia cautelar interposta por um terceiro interessado e, por fim, a Câmara havia deliberado unilateralmente, com base num parecer jurídico interno, que o caminho era público e integrou-o no cadastro municipal. Neste sentido, o STA concluiu que a decisão da Câmara se constituía como uma usurpação de poderes, pois tratava-se de uma matéria, cuja competência era exclusiva dos tribunais, conforme o art.202º, nº2 da CRP; concluiu também que a norma invocada prevista no artigo 51, nº 4, al. e), da Lei n.º 100/84 (Lei das Autarquias Locais, doravante, LAL), de 29 de março, a que corresponde a al. d), na redação que a Lei n.º 18/91, de 12 de Junho, deu ao referido artigo 51, em vigor à data da deliberação recorrida não conferia competência para deliberar sobre a natureza jurídica de bens cuja titularidade seja disputada. Portanto, a deliberação e a atuação da Câmara municipal havia violado o art.133, nº2, alínea a) [corresponde, atualmente, ao art.161, nº2, al. a) do CPA], tendo o STA decidido que seria, consequentemente, nula e o recurso da recorrente procedente.
III. III. comentário à decisão do STA
Antes de mais, importa referir que num Estado de Direito, a função administrativa encontra-se subordinada às demais funções do Estado, a função legislativa e a função jurisdicional. Neste sentido, o poder da Administração é subordinado, assim sendo, a vinculação da Administração à lei e ao Direito é, também, subordinação ao poder jurisdicional, dotado de instrumentos de controlo e sancionamento das condutas ilegais da Administração. Neste sentido, se os órgãos da Administração são titulares de poderes, apenas o são na estrita medida em que os mesmos são conferidos pelas normas de Direito Administrativo, ou seja, a função administrativa assume-se assim como um instrumento condicionado e subordinado de prossecução do interesse superiormente definido pelo legislador de acordo com o art.266, nº2 da CRP, ou seja, o interesse público conforme o disposto no nº1 do mesmo artigo e não apenas o interesse dos particulares. Vigora assim o princípio da legalidade da Administração prevista no art.3º, nº1 do CPA, que se concretiza na chamada precedência de lei[2], por força da qual a lei não é apenas o limite, mas o pressuposto e o fundamento de toda a atividade administrativa, pelo que não há poder administrativo sem lei ou sem norma legal que o fundamente. Significa isto que só podem ser tomadas decisões de autoridade com fundamento, seja diretamente em atos legislativos, sejam em regulamentos, emanados pela própria Administração, ao abrigo da Constituição (designadamente por força dos princípios constitucionais que enquadram o poder administrativo, reforçando-se assim as garantias dos particulares[3]) e das Leis. Contudo, compreenda-se que a atividade administrativa não pode estar integralmente subordinada à lei, isto é, no sentido de encontrar sempre necessariamente na lei a definição precisa nos termos em que se deve concretizar a sua ação. Ou seja, seguindo esta linha de pensamento, a Administração tem poderes discricionários e poderes vinculados, o primeiro dá-lhe um maior espaço de ação, contudo, não é, segundo refere o Professor Vasco Pereira da Silva[4], liberdade, a Administração nunca é livre, mesmo quando preenche conceitos abertos ou quando a lei lhe confere poderes de escolha, estas escolhas são sempre determinadas pelo ordenamento jurídico, embora tenha margem de manobra, encontra-se balizada pelos parâmetros definidos pelo legislador, os poderes vinculados, por outro lado, não são poderes, mas verdadeiros deveres. No entanto, refira-se que o legislador não pode nem deve, como referimos, regular tudo, tal seria impossível, por isso é que por vezes dá um maior espaço de manobra à Administração. Neste sentido, a ação da Administração, quer no âmbito dos poderes discricionários, quer no âmbito dos poderes vinculados, exerce poderes legais subordinados ao princípio da legalidade, mas não só, estão também subordinados ao princípio da juridicidade, ou seja, ao Direito. Assim sendo, o Direito vincula a Administração ao nível supralegal, legal e infralegal.
Tendo os pontos supramencionados em conta, quando a Câmara municipal de Montemor-O-Novo decide dirimir o conflito entre a requerente e o terceiro, age unilateral e autoritariamente contra a lei quando profere uma decisão quanto à natureza jurídica do caminho, incorrendo assim em diversas ilegalidades, nomeadamente: usurpação de poderes (art.161, nº2, al. a] do CPA); desvio de poder (art.161, nº2, al. e] do CPA) e vício de forma (art.150, nº1 do CPA). Ou seja, toda atuação desta entidade viola direta e abruptamente o princípio da legalidade e juridicidade, na medida em que atua fora do quadro legal permitido, embora chegue a invocar o artigo 51º nº4 al. d) da LAL, “em vigor à data da deliberação recorrida”, este não tinha o alcance que a entidade afirmava, realizando uma má interpretação do mesmo. Para além deste ponto, viola também a Constituição pelo motivo supramencionado e também pelo desrespeito do direito de propriedade privada previsto no art.62, nº1 e nº2 da CRP. Portanto, por força das ilegalidades referidas, seguindo o princípio da legalidade e juridicidade (art.3º, nº1 do CPA), o recurso seria procedente e o caminho seria, efetivamente, privado, sendo o ato da Câmara nulo nos termos do atual art.161, nº2, al. a) do CPA, estando o regime da nulidade previsto no art.162 do CPA.
IV. IV. Conclusão
Concluímos que a decisão do STA revela uma aplicação firme e consciente do princípio da legalidade e juridicidade, reforçando a centralidade da lei como fundamento e limite da atuação da Administração. Ao reconhecer a nulidade do ato por incompetência absoluta e usurpação de poderes, reafirma os princípios supramencionados e demonstra o amadurecimento do Direito Administrativo português, refletindo uma clara separação de poderes e o reforço das garantias dos particulares face a atuações abusivas ou ilegítimas por parte da Administração. Em última análise, trata-se de uma vitória do Estado de Direito e da juridicidade como valor estruturante da atuação pública, ultrapassando assim os “traumas da infância difícil do Direito Administrativo”.
V. V. Bibliografia/Webgrafia
Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 11ª ed, Lisboa, Almedina, 2024;
Vasco Pereira Da Silva, Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras, Almedina, 2019;
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol.II, 4ª ed, Lisboa, Almedina, 2018;
João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 9ª ed, Lisboa, Âncora, 2007.
Acórdão comentado:
[1] Para uma maior densificação histórica da Administração agressiva, vide Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol.II, 4ª ed, Lisboa, Almedina, 2018- pp. 41-45
[2] Neste sentido, Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 11ª ed, Lisboa, Almedina, 2024. Pp-119-120
[3] Neste sentido, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 9ª ed, Lisboa, Âncora, 2007. Pp.71-73
[4] Vasco Pereira Da Silva, Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras, Almedina, 2019. Pp.16-21
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