Simulação Administrativo I - Grupo Modelo 2

 

Simulação Administrativo I 

Modelo 2

Luna Soares | Diana Kharchenko | Januário Costa 

Na sequência das medidas tomadas para resolver o deprimente espetáculo das longas filas de pessoas, à noite e ao relento, à espera de senha para serem atendidas pela AIMA, o Governo propõe-se repensar e (eventualmente) modificar o atual estatuto jurídico desse organismo público.

Neste sentido, o nosso grupo desenvolveu o modelo 2 que consagra: 

2) Modelo inteiramente estadual, integrando o conjunto de serviços do Ministério da Administração Interna, sob a imediata direção de um Secretário de Estado; 

 

Vamos desenvolver o porquê de o modelo inteiramente estadual ser a melhor solução aos olhos do Governo para os problemas enfrentados pela AIMA - sendo que a escolha de integrar a AIMA no conjunto de serviços do Ministério da Administração Interna (MAI) sob a supervisão de um Secretário de Estado alinha-se com prioridades do Governo relacionadas com a centralização, eficiência e capacidade de resposta às necessidades dos cidadãos. 

Os nossos argumentos podem ser divididos em quatro pilares essenciais:

1º Controlo direto e uniformidade na gestão - que acaba por se decompor em três pontos:

1.  Aumento da responsabilidade política + ideia de accountability

a) Por um lado, a inclusão no MAI sob a supervisão de um Secretário de Estado cria uma linha direta de responsabilização política, permitindo ao Governo sustentar um serviço público mais eficiente (através da garantia de uma resposta mais rápida e direta às necessidades emergentes) - em direção a objetivos globais relativamente a políticas de migração e segurança interna. 

Isto através de um comando central que faculta uma maior agilização de decisões e uma implementação de medidas corretivas sem os entraves burocráticos característicos de agências autônomas ou entidades privadas.

Além de que, a transparência e o controle político, assegurados pela gestão estadual direta, são essenciais para reconquistar a confiança pública e responder às críticas sociais sobre o mau funcionamento da AIMA. 

BASE LEGAL: Efetivamente o Artigo 266.º da Constituição estabelece que a Administração Pública deve atuar em conformidade com o interesse público, respeitando os princípios da eficiência, justiça e imparcialidade. A gestão estatal direta é mais capaz de cumprir este princípio do que modelos privatizados, onde a lógica do lucro pode acabar por conflituar com o interesse público. E o Artigo 199.º da Constituição atribui ao Governo a função administrativa, permitindo ao Estado a execução direta de políticas públicas, especialmente em áreas sensíveis como é a imigração.

b) Por outro lado, tendo em conta que o Estado assegura o controlo total sobre a política migratória, permite assim uma maior coerência e alinhamento com as prioridades nacionais e os direitos humanos - devendo ser prestadas contas à sociedade, dado que o governo é responsável perante o parlamento e a população, ao contrário das entidades privadas que priorizam interesses comerciais.

Portanto, ao centralizar o serviço no MAI, o Governo pode agir de forma mais célere na monitorização e resolução de falhas, implementando correções diretamente, sem quaisquer adversidades. 

BASE LEGAL: O Artigo 268.º da Constituição garante aos cidadãos o direito à informação administrativa e impõe obrigações de transparência aos órgãos da Administração Pública, tal que a gestão privada, mesmo sob regulação, não está submetida ao mesmo grau de exigência - sendo que em comparação com esta, a gestão estatal permite controle judicial mais robusto e imediato (Artigo 20.º da Constituição).

2. Uniformidade na aplicação de políticas públicas:

a) Percebe-se que o modelo favorece a centralização de normas e a propagação uniforme de práticas administrativas - sendo que de acordo com o Professor Freitas do Amaral, no plano jurídico, a centralização pode ser entendida como o sistema no qual todas as atribuições administrativas de um dado país são conferidas por lei ao Estado - que para além de garantir uma maior uniformidade da ação administrativa e política, uma melhor coordenação do exercício da função administrativa e unidade do Estado. 

Sendo verdade o facto de não ser constituída apenas por vantagens: dado que gera uma hipertrofia do Estado, provocando assim o gigantismo do poder central, e (no que toca ao exercício da ação administrativa) pode causar elevados custos financeiros e abafar a vida local autónoma.

Porém, como parte da administração direta, a AIMA irá beneficiar de um alinhamento mais estreito com o MAI, promovendo uma coerência nacional quanto à aplicação de normas e processos de legalização de migrantes, evitando assim variações de execução ou de interpretação a nível regional

b) Sob um modelo estatal, o foco permanece nos princípios do serviço público, como a universalidade, igualdade e equidade no atendimento, em vez de eficiência financeira ou rentabilidade, que são prioridades em modelos privados ou de parceria público-privada. Isso permite que medidas específicas, como a ampliação dos horários de atendimento, aumento do número de funcionários ou informatização dos serviços, sejam implementadas de acordo com a necessidade social e não apenas econômica.

BASE LEGAL: Aliás, o Artigo 13.º da Constituição (Princípio da Igualdade) assegura um tratamento igual de todos os cidadãos perante a lei - sendo que a privatização pode gerar desigualdade de acesso, contrária então ao princípio de igualdade, por exemplo, através da discriminização feita pelas empresas com base na capacidade de pagamento - notando-se ainda o artigo 5º/1 do CPA, pelo qual a atuação administrativa deve ser orientada pelo princípio da boa administração, assegurando decisões coerentes e bem fundamentadas. Um serviço subordinado ao MAI reforça essa uniformidade.

3. Prevenção de fragmentações/divergência de interesses 

a) A gestão direta realizada pelo Estado impede a fragmentação do serviço público, que pode ocorrer em modelos de concessão ou parcerias público-privadas, nas quais os interesses das partes podem efetivamente divergir e prejudicar a prestação uniforme do serviço. 

No nosso modelo, mantém-se uma cadeia de comando única, evitando problemas de coordenação entre diferentes agentes, que são comuns em modelos de gestão indireta.

BASE LEGAL:  Tal que se prevê no Artigo 267.º da CRP: a organização da Administração Pública com base na descentralização, mas sob coordenação e supervisão estatais. A gestão estatal direta evita a descentralização excessiva que pode gerar falta de coesão e eficiência no serviço. 

2º Resposta estratégica e alocação de recursos na medida em que permite:

1. Facilidade de planeamento estratégico:

Estar sob o MAI permite uma integração orgânica do serviço às políticas públicas migratórias e de segurança, promovendo respostas mais estratégicas e bem coordenadas. Por exemplo, crises migratórias, alterações nas normas da União Europeia ou fluxos migratórios inesperados podem ser rapidamente incorporados ao planeamento governamental. 

BASE LEGAL: Aliás, no Artigo 267º, nº1 e 2 da Constituição, afirma-se que a Administração deve ser estruturada de modo a assegurar o funcionamento eficiente e a prossecução do interesse público. E é ao integrar-se no Ministério da Administração Interna que a AIMA pode alinhar-se estrategicamente às prioridades governamentais. 

2. Otimização da distribuição de recursos humanos:

- Como parte do MAI, a AIMA poderá beneficiar de uma redistribuição mais eficiente de pessoal administrativo de outros serviços públicos, suprindo carências em épocas de maior procura. Isto não garante apenas a continuidade dos negócios, mas também evita que a AIMA e restante equipa fiquem sobrecarregadas. 

Esta situação requer ajustes rápidos e estratégicos nas suas operações de serviço, dando prioridade a tarefas e aproveitando a versatilidade de sua equipa - as estratégias a seguir irão guiar este serviço ao  gerenciamento eficaz do trabalho durante esses tempos desafiadores, mantendo não só a equipa trabalhadora como também os clientes satisfeitos.

 3ª Pilar trata da Credibilidade e proteção de direitos fundamentais

1. Confiança no Estado:

Como todos sabemos a migração é uma questão sensível e amplamente politizada, pelo que entendemos que a gestão deste serviço diretamente pelo Estado reforça a confiança dos cidadãos e migrantes no sistema público, afastando percepções de favoritismo, terceirização descontrolada ou desigualdade no atendimento.

Artigo 13º da CRP estabelece o princípio da igualdade, obrigando o Estado a tratar todos os cidadãos — incluindo migrantes — de forma igual e sem discriminação. A gestão estatal direta promove a confiança e garante que o serviço esteja orientado por esse princípio.

2. Prioridade aos direitos fundamentais:

A gestão inteiramente estatal iria de algum modo garantir que os direitos dos migrantes seriam colocados acima de interesses lucrativos ou práticos, evitando que o serviço seja moldado apenas por objetivos comerciais.

A centralização no MAI facilita a implementação de normas de ética e igualdade no atendimento, assegurando o respeito aos princípios de não discriminação e dignidade humana.

Primeiramente, o princípio da não discriminação é um princípio consagrado por normas da UE: o objetivo desta lei consiste em permitir a todos os indivíduos uma possibilidade equitativa e justa de acesso às oportunidades disponíveis numa sociedade. Isto significa que os indivíduos ou grupos de indivíduos que se encontram em situações comparáveis não devem ser tratados de forma menos favorável apenas em razão de uma característica particular, como o sexo, a origem racial ou étnica, a religião ou crença, a deficiência, a idade ou a orientação sexual. O princípio da não discriminação traduz se na sua vertente positiva através do principio da igualdade que - na sua vertente negativa, o princípio da igualdade encontra-se presente no n.º 1 do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) quando este proclama que todos os cidadãos têm a mesma “dignidade social” e estabelece a sua igualdade formal perante a lei - como já foi referido anteriormente; 

Por sua vez. o princípio da dignidade humana vê a sua consagração na Constituição da República Portuguesa que reconhece expressamente o princípio da dignidade da pessoa humana logo no seu artigo 1º, que nos diz: «Portugal é uma República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária.» 

3. Alinhamento com obrigações internacionais:

Como signatário de tratados internacionais e parte da União Europeia, o Governo português pode demonstrar um compromisso mais firme e vincado com as obrigações em matéria de proteção de direitos humanos, assegurando que o serviço seja eficiente, mas sempre fundamentado na lei e nos direitos.

4ª Racionalização e modernização do atendimento

1. Possibilidade de reorganização total do serviço:

- Como parte do MAI, o Governo poderá implementar reformas estruturais, como: 

Neste ponto tendemos a concordar com este ponto implementado pelo grupo 1 : a) Digitalização do atendimento: plataformas online para marcação de horários e submissão de documentos, reduzindo as filas físicas. 

Ponderando aqui uma implementação do modelo eletrônico de administração: Em 2015, o novo Código do Procedimento Administrativo acompanha o novo mundo, talvez de forma tardia, mas ainda assim com mérito, com a implementação de uma norma a nível administrativo que demonstra o interesse da Administração na adesão às novas tecnologias e de acompanhar as novas realidades e necessidades.

No artigo 14º do CPA consagram se os princípios aplicáveis administração eletrónica - sendo que a sua introdução no capítulo dos princípios pode não ter sido a mais adequada, dado que não se trata de um verdadeiro princípio, mas sim de uma preferência da administração, porém encontra-se também referências aí isto em outras normas do CPA (artigos 61º, 62º e 63º).

Como tudo na vida, novas ideias trazem novos receios: ora seja o medo deste a preferência pelos meios eletrônicos levar a substituição da mão-de-obra humana, ora porque passaria haver uma desconfiança por parte dos interessados na utilização destes mais para as relações com a administração. É importante desmistificar essa ideia preconcebida de que a utilização de tecnologia vai ser um método de substituição do homem, dado que, tal não vai necessariamente resultar numa diminuição do pessoal e agentes do estado, mas numa reformulação dos métodos de trabalho e de uma formação adequada dos mesmos para acompanharem também eles esta mudança - Não se traduzindo obrigatoriamente numa redução dado a continuação da necessidade de uma grande quantidade de trabalhadores para coordenar a tecnologia.

Esta abertura da administração aos meios eletrônicos pode ser traduzida pelo princípio da continuidade dos serviços públicos, que permite à mesma agir em permanente contato com o público e fora do horário de expediente. 

Porém, admite-se que esta informatização da administração não se traduz somente em vantagens para os particulares, mas também para os próprios serviços públicos — também entre eles relações são facilitadas, estando organismo estatal ligado por mecanismos invisíveis que os tornam bem mais próximos do que alguma vez foram.

b) Atendimento por balcões integrados: criar balcões polivalentes para tratar de várias questões administrativas num só local, diminuindo o tempo de espera.

BASE LEGAL: Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro - no seu Artigo 5º (através dos seus princípios- sendo um deles o da eficácia (Sistema Integrado de Gestão e Avaliação de Desempenho na Administração Pública - SIADAP) permite a reformulação de serviços públicos com foco na eficiência e na qualidade do atendimento. Sob o MAI, a reorganização da AIMA seria mais célere. Decreto-Lei nº 135/99, de 22 de abril (medidas de modernização administrativa), que regula o uso das tecnologias da informação na Administração Pública, impõe aos serviços públicos o dever de simplificar procedimentos. A integração no MAI pode acelerar a implementação de soluções digitais, como atendimento online.

2. Melhoria na formação e especialização dos trabalhadores:

Integrar o serviço ao MAI permitirá a formação contínua do pessoal administrativo, com foco em temas como diversidade cultural, legislação migratória e eficiência no atendimento ao público. Tendo em conta o grande fluxo migratório é necessário que os trabalhadores tenham uma maior sensibilidade tendo em conta este tema, que, atualmente, é de território sensível politicamente. 

a) Criação de unidades regionais ou móveis:

Apesar da centralização administrativa no MAI, poderão ser estabelecidas unidades móveis ou regionais para levar o serviço às áreas de maior necessidade, como localidades afastadas ou em períodos de maior pressão. Devendo-se destacar a necessidade de uma limitação deste estabelecimento, na medida em que pode acabar por se traduzir num inconveniente dada a dificuldade de controlo e originação de riscos de ineficiência (que, por exemplo, são mais evidentes nos casos em que os titulares dos órgãos não têm de estar necessariamente preparados para responsabilidades de gestão administrativa) - a constituição é particularmente sensível a estes perigos: princípio da unidade da ação administrativa (artigo 267º/2).

Por que este modelo é preferível aos outros?

MODELO 1 (INSTITUTOS PÚBLICOS): A autonomia administrativa tem demonstrado limitações na resolução dos problemas estruturais da AIMA, como falta de coordenação, orçamentação insuficiente e ineficiência no atendimento. O modelo estadual resolve essas falhas por meio de supervisão direta.

BASE LEGAL: Apesar de a autonomia ser prevista no regime dos institutos públicos (artigos 47º e 48º da Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro), a atual situação da AIMA demonstra que a autonomia administrativa e financeira não foi suficiente para resolver os problemas. A integração no MAI garante maior supervisão e eficiência, conforme o princípio do interesse público (artigo 266º da CRP). Ou seja, embora uma agência pública tenha autonomia administrativa, essa autonomia pode dificultar respostas rápidas e eficazes, como a mobilização de recursos adicionais para mitigar problemas emergenciais. - Artigo 269.º da CRP enfatiza a necessidade de subordinação à hierarquia administrativa, algo que uma agência autônoma não garante plenamente.

MODELOS 3 (EMPRESA PÚBLICA), 5 e 6 (PRIVATIZAÇÃO): a gestão privada de serviços de migração poderia introduzir interesses comerciais em processos sensíveis, comprometendo os direitos dos migrantes e a igualdade de acesso.

BASE LEGAL: Embora o Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de dezembro permita a criação de empresas públicas, a prestação de serviços públicos relacionados com direitos fundamentais — como a legalização de migrantes — deve ser feita diretamente pelo Estado, conforme o artigo 267º, nº 1 da CRP, evitando interesses comerciais.

MAIS ESPECIFICAMENTE:

No modelo 3: Empresas públicas tendem a buscar maior eficiência, mas podem não ter o mesmo compromisso com a universalidade e equidade, podendo priorizar eficiência financeira sobre o atendimento pleno - Decreto-Lei n.º 133/2013, que regula o setor empresarial do Estado, foca na eficiência econômica, não necessariamente no atendimento universal e equitativo.

No modelo 5: A concessão de serviços a empresas privadas ou parcerias público-privadas pode resultar em um enfoque excessivo em eficiência financeira, deixando os direitos dos migrantes em segundo plano e tornando o atendimento menos inclusivo - Decreto-Lei n.º 111/2012, Artigo 3.º Define que parcerias público-privadas devem assegurar a eficiência e o interesse público, mas na prática, estas parcerias frequentemente priorizam a eficiência financeira

CRP, Artigo 81.º, alínea f) (Obriga o Estado a garantir a prestação de serviços essenciais de forma justa e equitativa, objetivo que pode ser comprometido em parcerias orientadas por critérios de rentabilidade

No modelo 6: A privatização completa coloca o serviço nas mãos do setor privado, cujo objetivo principal é o lucro, o que pode levar à exclusão de grupos mais vulneráveis e a uma menor preocupação com a prestação equitativa e de qualidade - tal pode entrar em conflito com o Artigo 63.º da CRP (Garante a todos os cidadãos o direito à segurança social e outros serviços essenciais, que não podem ser comprometidos por interesses exclusivamente privados.)

MODELO 4 (ASSOCIAÇÃO PÚBLICA): Embora inovador, este modelo dependeria de uma estrutura associativa complexa e da capacidade de organização dos próprios migrantes, algo que não resolveria imediatamente os problemas atuais – até poderia criar outros.

BASE LEGAL: O modelo de associação pública não encontra base legal no atual regime jurídico das associações (Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de fevereiro), nem é adequado para um serviço de interesse público tão sensível, que deve estar sob supervisão direta do Estado.

Embora promova inclusão e autogestão, pode enfrentar sérias dificuldades de coordenação, estrutura e recursos, além de uma eventual falta de legitimidade para gerir um serviço público sensível.

Associações públicas podem enfrentar problemas de legitimidade e estrutura, além de dificuldades em garantir a uniformidade no serviço - Lei n.º 2\2013, Artigo 7.º Prevê a criação de associações públicas, mas impõe exigências rigorosas de supervisão, o que pode ser insuficiente para garantir eficiência e universalidade em um serviço tão essencial.

Alegações finais 

Este modelo reflete o compromisso do Governo com um Estado de Direito robusto e inclusivo, respondendo às necessidades da sociedade com eficácia e respeito pelas normas éticas e legais. Tal que ao optar por este modelo, o Governo não apenas cumpre suas obrigações legais, mas também reforça a confiança pública e promove um sistema migratório eficiente e justo, alinhado às normas nacionais e internacionais.

O modelo estatal direto, sob a direção de um Secretário de Estado, é o mais adequado para lidar com problemas como os descritos porque combina controlo centralizado, responsabilidade pública e um foco no bem comum. Num serviço tão crítico como a legalização de migrantes, onde os direitos humanos e a dignidade estão em jogo, a gestão estatal oferece a melhor garantia de um atendimento eficaz, equitativo e humanizado.