Parecer do Governo - Simulação 04/12

 Parecer do Governo

Consulta 

Aquando de um generalizado sentimento de insatisfação associado ao mau funcionamento da “Agência” para a Integração, Migrações e Asilo (doravante, A.I.M.A), foi-nos solicitado, enquanto membros do governo, que tomássemos uma decisão. Neste sentido, foi-nos proposto, em sede de comissão técnica, que escolhêssemos com a devida fundamentação um de vários modelos organizativos que pudessem resolver os problemas e ineficiências derivados ao mau funcionamento e pobre prestação de serviços da A.I.M.A no quadro da Administração Pública Portuguesa. Assim, o presente parecer destinar-se-á à ponderada reflexão das hipóteses apresentadas pelos especialistas, articulando as mesmas com os princípios indispensáveis à administração pública, e consequente escolha do modelo que, no entender dos membros do Governo, satisfaça de forma mais célere e eficaz as necessidades públicas - missão primária da Administração Pública.

I-Nota prévia

Adiantamos, desde já, que, por questões sistemáticas, mostrámos apreço pelo modelo apologético das Parcerias Público Privadas para a futura organização e funcionamento da AIMA. Neste sentido, é nosso desiderato, na elaboração subsequente, explicitar de que modo e por que razões, optámos por este modelo administrativo em detrimento dos restantes. No entender do Governo, o modelo referido logrou distinguir-se, com alguma clareza, como sendo,  entre todos os que foram apresentados no decorrer da passada sessão de dia 4 de dezembro de 2024, a escolha mais vantajosa para uma responsável manutenção e desempenho dos serviços públicos na busca pela satisfação dos direitos dos particulares. De modo a fundamentar esta decisão, o presente parecer abordará de forma holística os demais entendimentos, apresentando as vantagens e desvantages resultantes dos mesmos, referindo, além disso, os argumentos e causas justificativas que levaram à sua não adoção. Teremos sempre em conta aquilo que nos foi apresentado e as informações que nos foram dadas por cada grupo de especialistas quando questionados acerca de pontos sensíveis que cada modelo inevitavelmente suscita. É, então, neste balanço e ponderação das várias possíveis soluções que se desenvolve a argumentação que segue.

II-Contextualização

A A.I.M.A, criada pelo decreto-lei n.º41/2023, de 2 de junho, e tendo os seus estatutos aprovados pela Portaria n.º324-A/2023, constitui-se no âmbito da administração indireta do Estado, sob forma de instituto público. A mesma possui autonomia administrativa e financeira, com jurisdição e serviços desconcentrados sobre todo o território nacional, estando ainda sujeita à superintendência e tutela do Governo de acordo com os artigos 41º e 42º da lei nº3/2004, de 15 de janeiro, respetivamente, bem como o art.199, alínea d) da Constituição da República Portuguesa  (abreviadamente, CRP). Quer isto dizer, respetivamente, que o Governo é responsável pela definição de orientações estratégicas e fiscalização da legalidade das ações administrativas da A.I.M.A.

Neste sentido, a A.I.M.A, sendo “herdeira” do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), entretanto extinto, ficaria encarregue de prosseguir um fim de interesse público associado às migrações, asilos, entre outras funções relativas à integração e acompanhamento de migrantes… Não podendo, assim, de acordo com o art.8º, nº3 da lei nº3/2004, desviar-se desta finalidade, sob risco dos atos praticados, alheios ao fim que prossegue, sofrerem de nulidade, de acordo com a alínea b do número 2 do o art.161 do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA). Importa também referir que a mesma tem acesso a dotações provindas do orçamento do Estado de acordo com o nº1 do art.10º do Decreto-Lei n.º41/2023, de 2 de junho, assim como receitas próprias de acordo com o nº2 do art.10, ainda do mesmo decreto-lei, de modo a fazer face às despesas que o seu funcionamento acarreta. No que toca à sua organização interna, a mesma corresponde aquela que está presente no artigo 2º da Portaria n.º324-A/2023.

No entanto, passando do plano ideal para o plano real, a A.I.M.A, no seu modelo atual e na regência dos atuais estatutos, não tem logrado fazer frente aos vários problemas que têm surgido ao longo do tempo, e que, paulatinamente, afetam de forma decisiva a sua capacidade para prosseguir o fim que lhe foi confiado e que justifica a sua criação. Assim, é notório que este instituto não tem conseguido desempenhar as suas funções, sendo  prova enfática os mais de 400 mil processos em atraso, bem como as filas que se prolongam, dia e noite, à porta dos respectivos serviços, consequência da incapacidade de resposta ao elevado volume de pedidos. Ora, isto é algo impensável e violador de direitos elementares que devem ser respeitados tanto por entidades públicas como privadas, de acordo com o art.18º da CRP, quer  falemos de cidadãos nacionais, quer falemos de imigrantes. Com efeito, é facto que, depois da controversa transição do SEF para a AIMA, a satisfação com os serviços prestados diminuiu, em média, 24.9 %, sendo a burocracia excessiva para tratar de questões simples; as respostas genéricas e automáticas- que muitas vezes nem existem- e  ainda outros problemas graves as principais razões de queixa dos utentes. Mais alarmantes e justificativos para a adoção de rápidas medidas corretivas serão certos casos concretos que, pela sua gravidade, geram transtorno e incredulidade na esfera pública, nomeadamente, o caso das pessoas que esperam pelo cartão de residência há 25 anos, ou ainda as peças dos diversos jornais, uma delas, da autoria do jornal «Público», afirmando mesmo que a A.I.M.A estará a priorizar os utentes que pagam os serviços de forma adiantada, ou ainda os existentes relatos de utentes que não recebem informações adequadas sobre os seus direitos, como no caso do imigrante brasileiro que não foi informado sobre os seus direitos com o título CPLP. De facto, todos estes incidentes contribuem para a desconfiança geral na prestação de serviços públicos, uma missão que, no referente à questão migratória, é de interesse particularmente relevante, quer a nível da proteção dos direitos e da igualdade dos cidadãos, na defesa de uma sociedade mais justa, quer a nível estratégico e face à atual crise demográfica, a qual requer a confiança daqueles que decidem adotar como nova casa o nosso país. Assim, o Governo tem como prioridade última o restabelecimento da confiança no relativo às questões migratórias, entendendo que, para tal, será necessária a boa, regulada e adequada prestação de serviços.

   Neste sentido, o Governo vê-se na obrigação de mudar os estatutos da A.I.M.A, bem como o modelo atual, de modo a não infringir, por inação, os artigos 4º e 6º do CPA.

       Acrescentando à necessidade de intervenção do Governo no seguimento deste leque de problemas, a Constituição da República Portuguesa (CRP) afirma no seu artigo 13º que se deve assegurar a igualdade, renegando qualquer  discriminação, nomeadamente, em função da nacionalidade. Além do mais, atendemos, ainda na lei fundamental, ao artigo 65.º, que trata do direito à habitação, frequentemente relevante nos processos de regularização de migrantes, e que, incluído na categoria de dever social, caberá a sua salvaguarda à Administração Pública, que, garantindo o cumprimento desse dever, deverá prosseguir o interesse público (Nr.º 1 do art. 266º da CRP) conforme a lei e demais princípios (266º/2 CRP). 

III-Vantagens do modelo atual- Instituto Público: 

Tendo em vista a exposição prévia, passamos então à apreciação e avaliação das propostas feitas em comissão no passado dia 04 de Dezembro de 2024.

Em relação ao primeiro modelo, em concreto, a manutenção da A.I.M.A como instituto público, foi nos assegurado que, <<por mais triste que seja a situação, a solução não passa pela privatização ou modificação estrutural do instituto, mas antes pela adoção de medidas mais eficientes, que nos permitam progredir e corrigir as falhas que agora se apresentam>>.

 Foram, para este efeito, apresentadas claras vantagens que, em nosso julgamento, devem ser tomadas em séria consideração: 

• a) Em primeiro lugar, estará a maior autonomia, dentro do modelo estatal, para gerir as suas atividades administrativas e financeiras, aliada à maior independência para tomar decisões de forma rápida e eficiente, no âmbito da relação de superintendência, permitindo tomar passos para alcançar as necessidades dos migrantes sem a submeter necessariamente todas as ações à aprovação centralizada do governo. Esta independência foi apresentada ao longo da sessão presencial como um forte traço distintivo em relação à tendência excessivamente burocrática da administração direta estadual (v. VI). Ressalvamos, ainda, que a crítica apresentada é pouco permeável no respeitante às restantes soluções apresentadas, visto que a autonomia administrativa e financeira é um traço comum das restantes opções, que, em certos casos, o farão de forma mais extensa. De qualquer modo, é um ponto positivo a considerar na comparação face ao modelo seguinte (assim, v. VI)

• b) Para além disso, numa perspetiva de independência não apenas administrativo-financeira, os técnicos aludiram, por diversas ocasiões que o Instituto Público se adapta melhor às dinâmicas migratórias que possam surgir, visto que o modelo enquanto I.P. permitirá tomar decisões técnicas sem interferência política excessiva, algo que poderia resultar da integração da A.I.M.A na Administração Direta do Estado. Assim, enquanto Governo,  julgamos que é um poderoso ponto a ter em consideração, na medida em que a menor influência de interesses político-partidários na estrutura e desempenho de funções do Instituto, resultará na maior estabilidade e consistência a longo prazo na boa  prestação de serviços públicos, sendo, para estes efeitos, essencial um plano comum de médio ou longo prazo que beneficiará de decisões técnicas e não políticas. Para além do mais, cada caso tem influência na vida dos cidadãos, e nesta matéria há que adequar as respostas tendo em conta que estamos a falar de pessoas, das suas vidas e respectivas famílias. Matérias que podem ser, e têm sido, facilmente usadas para discurso político. Assim, atendendo à sensibilidade política da matéria migratória, julgamos ser essencial manter a distância necessária à tomada não influenciada de decisões de natureza técnica, e não meramente ideológica.

     Tendo exposto as características vantajosas do sistema atual, os especialistas, num exercício de auto-reflexão, assinalaram as problemáticas que têm vindo a “acorrentar” a atuação do Instituto. Assim, foram localizados, em nossa opinião, de forma adequada, os seguintes problemas:

• A nível material: No respeitante ao capital, existe, para a demanda atual, uma insuficiência a nível de recursos humanos e tecnológicos.  No respeitante à falta de pessoal especializado, foram apresentados diversos motivos justificativos, como a alta carga laboral em relação aos baixos salários, que resultam, efetivamente, na baixa atratividade da carreira, tendo como consequência o não preenchimento da totalidade das vagas disponíveis e desejadas. Por outro lado, no respeitante aos recursos tecnológicos, o problema residirá na necessária atualização dos sistemas de forma a corresponder às necessidades e a suprir a falta de funcionários existente.

• A nível estrutural: Neste ponto, foi referido que será necessária uma alteração dos estatutos da A.I.M.A, tendo em conta a existência de entraves resultantes de “burocracia excessiva”. Para além do mais, foi referido que ficaram pendentes numerosos processos (anteriormente do SEF), que limitam a capacidade de resposta do Instituto. Neste ponto, o governo entende que será de relevo relembrar que a A.I.M.A teve, como causa originária, a própria cessão da existência do SEF, tendo vindo a substituir o mesmo. Assim sendo, todos os processos do SEF seriam, necessariamente, integrados na A.I.M.A, sendo o atendimento destes a principal função do Instituto.
   

De seguida, os oradores prontamente se apressaram a apresentar medidas para combater estas problemáticas,  permitindo assim viabilidade da manutenção da A.I.M.A como “agência pública”: 

     c) Em primeiro lugar, foi colocada a hipótese da criação de comissões especiais, organizadas por “categorias”, de modo a acelerar os processos urgentes pendentes, defendendo vivamente o cumprimento dos princípios da eficiência e celeridade administrativa, previstos no número 1 do artigo 267.º , da Constituição da República Portuguesa e do artigo 5.o, do Código do Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n.o 4/2015, de 7 de Janeiro), bem como os objetivos do artigo 3.º, do Decreto-Lei n.o 41/2023, de 2 de Junho, promovendo ainda políticas públicas de migração e igualdade. De igual modo, a medida visaria a uma melhor organização dos recursos, no respeito pelos artigos 56.º e 57.º do CPA, e ainda a regularização dos prazos estipulados para a resposta.

Procedendo à dissecação da medida, ainda que promissora, foram-nos de imediato suscitadas algumas reservas, majoritariamente, pelo facto desta não ter sido propriamente desenvolvida, deixando-nos alguns receios no que toca à organização e a imparcialidades. Neste sentido, o Governo prontamente questionou os proponentes sobre as vicissitudes desta implementação. Em primeiro lugar, foi questionado de que modo seria articulado o trabalho dos departamentos com ditas comissões, e como se garantiria a boa coordenação e não burocratização dos processos, de acordo com os princípios constantes no arts 5.º e 267.º Nr.2 do CPA e da CRP, respetivamente. A esta questão, o grupo procurou esclarecer alegando que, existindo falta de funcionários, a articulação não será um problema, transparecendo que as comissões se ocupariam de “reforçar” setores em que exista falta de pessoal, sem burocracia adicional exigida. Adicionalmente, no referente à estrutura, foi esclarecido que as comissões atuariam dentro dos departamentos para a resolução de problemas urgentes, sendo estas de carácter temporário. No fundo, seria um género de “task force”.

 De seguida, foi ainda questionado qual seria o regime para definir os processos enquanto urgentes e consequentemente justificativos de uma comissão especial temporária para o efeito. Além disto, foi ainda questionada a base legal para a criação dessas comissões. Procurando saciar as dúvidas do Governo, foi-nos respondido que a base legal seria o artigo 267/1.º CRP aliado ao artigo 5.º CPA, referindo ainda existiria permissão específica prevista nos estatutos da A.I.M.A( sem nunca revelarem conhecimento da norma concreta- seria relevante confirmar se está ou não lá). No que toca ao regime destinado a identificar processos urgentes, foi-nos dito, de forma muito vaga, que se auxiliariam em grande parte, ou caberia mesmo ao sistema tecnológico (novo) esta distinção de processos urgentes e não urgentes -sistema esse que, relembramos, ainda não se encontra reformado (v. ponto b do presente). Avaliando de forma holística a medida, o cerne da questão será que esta falha em demonstrar que as propostas que adota serão práticas e funcionais, em grande parte em virtude da pouca densificação e grande abstração. Para além disso, é-nos apresentado como premissa que a falta de funcionários especializados é um problema crónico dentro da A.I.M.A, não tendo sido frutíferos os esforços na contratação de novos profissionais, ora, isto será contraditório com uma solução que se baseia na criação de comissões que, naturalmente, exigem funcionários especializados. Sendo pouco sensato recorrer a soluções pouco densificadas  para solucionar  um problema alarmante, não tomaremos em consideração tal proposta, pelas razões expostas. 

   b) Em segundo lugar, os especialistas mostraram interesse em promover uma transformação tecnológica, preconizando a equidade no atendimento, conforme o artigo 14.º e o artigo 61.º, do CPA, reforçando assim os princípios da desburocratização e da administração tecnológica, bem como o princípio da boa administração- artigo 5.º CPA- exigindo eficiência e qualidade nos serviços públicos. Deste modo, foi proposta a criação de um sistema “Universal de Atendimento Prioritário”, baseado em critérios objetivos e transparentes, e com um sistema online para reserva de senhas, associado a ferramentas de previsão de tempos de espera, que possibilitariam a visualização pelo utente do seu lugar na fila de espera, mesmo estando distante do local físico do atendimento, através da internet. 

    De facto, passando à apreciação da medida, esta parece-nos, interessante, na medida em que pode humanizar o atendimento, reduzindo as filas de espera (pelo menos fisicamente), eliminando barreiras físicas e temporais, cumprindo ainda o disposto no artigo 6.º do CPA (respeitante à igualdade e imparcialidade), no entanto, a maioria daquilo que é prometido como vantagem é exatamente aquilo que, estando já operacional, falha, sendo uma das princípais críticas ao atendiemnto a “falta de um atendimento pessoalista”. Assim, parece-nos, em análise, ser uma versão excessivamente idílica de uma realidade distinta. Isto porque os institutos estão submetidos à superintendência e tutela do Governo (art.199/d da CRP), ou seja, a entidade não terá autonomia ou a imparcialidade necessária para a implementação das medidas sugeridas. Neste sentido, face às questões acima desenvolvidas, o Governo procurou saber em que consistiriam, em concreto, estas inovações tecnológicas (quais seriam os meios, softwares ou tecnologias usadas para o desempenho destas novas funções) e ainda de que modo garantiriam um acesso de igual qualidade àqueles particulares que, pelas mais variadas razões, não têm acesso a tecnologias. Buscando, ainda que com sucesso limitado, persuadir o Governo, o grupo, no relativo à segunda questão, reportou que «qualquer primeiro atendimento telefónico deve ser feito por robô, de modo a não “entupir” o sistema com chamadas que possam ser direcionadas ao local errado». Adicionalmente, foi referido que existirá sempre possibilidade de atendimento físico, não promovendo alterações ao mesmo, o que, em nosso julgamento torna a medida, pelo menos em parte, inútil. Por outro lado, não nos foi dada resposta relativamente a em que consistiram, em concreto, as inovações preconizadas em termos de sistemas. 

Assim, analisando a medida num todo, poderemos concluir que, ainda que exista uma proposta promissora, também esta falha no que respeita ao plano para a concretização e densificação da mesma. 

   c) Finalmente, como última medida, foi-nos proposta a possível delegação de alguns dos seus poderes e competências aos municípios, para que estes possam também aliviar a sobrecarga atual registada pela A.I.M.A., no respeitante ao artigo 14º, do Decreto-Lei n.o 41/2023, de 2 de Junho, reforçando ainda o princípio de proximidade previsto no artigo 267º, da CRP. Com esta medida, os especialistas visam “acabar com o processo burocrático” e resolver a sobrecarga processual, alegando que resultaria numa melhoria na eficácia, redução das dependências e aproximação dos serviços dos utentes. Durante a comissão, foi-nos assegurado que esta medida não implicava uma renúncia das funções da A.I.M.A, mas sim uma redistribuição estratégica, conforme o artigo 44º, do CPA, promovendo simplesmente um maior contacto Estado-Particulares.
No que respeita à apreciação crítica da medida, concluímos que esta apresenta falhas insanáveis. Inicialmente, a medida recorre ao modelo de Administração Autónoma para solucionar problemas para os quais, aparentemente, o modelo de Administração Indireta não tem resposta, tornando-se até contra intuitivo de que maneira se estará a defender a manutenção do modelo atual com esta medida. Para além disso, em termos práticos, o que pareceria suceder é uma transferência dos problemas para os municípios, que poderão também ser sobrecarregados com os processos em causa, e não uma solução dos mesmos. Ainda neste ponto, será importante equacionar como, ao certo, é que a introdução de mais uma entidade nos processos promove a desburocratização, e ainda a existência de possíveis problemáticas relativas à igualdade de atendimento entre todos os municípios, visto que alguns possuem recursos mais alargados para lidar com os processos, assim como afluências de migração distintas. Por estas razões, a medida parece-nos não ajudar à solução do problema.

    Para além das medidas apresentadas, e tendo agora todas em vista, ressaltou, de imediato uma premente preocupação relativa à estabilidade orçamental da A.I.M.A, e à inviabilidade financeira para a adoção destas medidas. Assim, foi prontamente questionado, tendo em vista o número 1 do art.10 do Decreto-Lei 41/2023 (vulgo, Estatutos da A.I.M.A) e a dependência desta entidade de dotações algo avultadas do Orçamento de Estado. Com efeito, tendo sido previsto um déficit de mais de 20 milhões de euros para o Instituto no ano corrente. Assim, a questão seria de que modo justificariam adoção das medidas apresentadas, face ao risco inerente do necessário aumento de despesa (tendo em conta a natureza das duas primeiras medidas). Neste sentido, foi-nos dito que seria, sim, necessário algum acréscimo à despesa para a implementação das medidas, sendo que a integração das reformas deveria ser executada na medida em que a estabilidade orçamental o permita, e de forma simultânea. Para este efeito, foi defendido que a prioridade será iniciar com questões simples e estabelecer um sistema sem complexidades e de fácil navegação pelos utentes. 

Assim, no que respeita à estabilidade orçamental, o Governo pesou ponderadamente os riscos e benefícios da implementação das medidas em análise, concluindo que, face à limitada garantia de resultados, e pobre densificação do plano concreto para a reestruturação do Instituto, será pouco prudente investir, ou até manter um modelo que exige tantos custos sem apresentar quaisquer garantias de melhoria, e tendo em conta o historial pouco feliz.

IV- Outras desvantagens do modelo atual: 

    Depois de apresentados os receios provenientes das medidas propostas, considera-se de fácil compreensão a apreensão do Governo em relação a esta opção. De qualquer modo,  apresentamos ainda algumas desvantagens adicionais que contribuíram também para o declínio da proposta. 

• A A.I.M.A, no seu modelo atual, como já foi referido, padece de burocracia excessiva, o que impede um eficiente uso de recursos próprios, bem como daqueles que são disponibilizados pelo Estado, levando assim a procedimentos mais lentos, ou seja, os utentes pagam pelo procedimento, não tendo garantias de que irão beneficiar do serviço pelo qual pagam. Este problema, de gravidade clara à sensibilidade, manter-se-á pelos motivos supra e infra mencionados, não tendo sido proposta uma medida robusta o suficiente para enfrentar esta questão. Contextualizando, importa também referir a situação de uma imigrante de nacionalidade brasileira que relatou ter a sua manifestação de interesse aceite pela AIMA há mais de dois anos, sem receber qualquer atualização sobre o seu processo. Para além deste caso, muitos outros imigrantes referem que a A.I.M.A não é transparente quando expõe os motivos que levam aos atrasos nos processos, e não fornece previsões realistas sobre os prazos de espera, assim sendo, este modelo não está claramente apto a prosseguir o fim que lhe foi colocado, violando consistentemente o preceituado no art.4º do CPA. Com efeito, é de ímpar relevância que cessem, ou diminuam drasticamente estas ocasiões de gravidade aguda, de modo que uma atuação mais inovativa será necessária.

• A falta de atratividade dos cargos oferecidos pela A.I.M.A manter-se-á por falta de salários atrativos face à carga laboral, não tendo o Governo capacidade capacidade para alterar a situação, ou seja, torna-se difícil a existência de uma cultura de trabalho meritocrática, assim como a manutenção dos níveis de motivação dos funcionários, que também são vítimas do mau funcionamento do Instituto. Portanto, será difícil o estabelecimento de uma cultura meritocrática, uma vez que o esforço colocado na atividade laboral não se refletirá no salário auferido pelos trabalhadores, resultando isto num funcionamento pouco eficiente do instituto, pouco permeável à retenção de trabalhadores com formação especializada, que possuem outras opções, e será lógico que procurem assim novas oportunidades.

V- Vantagens do modelo inteiramente estadual: 

No que toca ao modelo inteiramente estadual, integrando o conjunto de serviços do Ministério da Administração Interna, sob a imediata direção de um Secretário de Estado. O segundo grupo de técnicos preconizou uma série de argumentos, baseando-se em pilares essenciais do sistema, adotando uma retórica fortemente contra as privatizações. Assim, a estrutura argumentativa foi como segue: 

a) Relativamente ao controlo direto e uniformidade da gestão:

•  Inicialmente, foi evidenciado que, no âmbito da Administração Direta, poderia existir uma responsabilização política muito mais abrangente, o que não sucede na Administração Indireta. Assim, numa ideia de accountability, a inclusão da A.I.M.A enquanto serviço pertencente ao Ministério da Administração Interna (doravante, M.A.I) sob a supervisão de um Secretário de Estado cria uma linha direta de comando, diretamente relacionada com o Governo e, consequentemente, suscetível a responsabilização e fiscalização política. Por outro lado, esta linha direta de comando permitiria ao Governo sustentar um serviço público com maior poder de decisão, podendo implementar medidas corretivas de forma mais célere e com menos entraves. 

 Foi ainda alegado que, no âmbito da transparência e do controle político, estes seriam assegurados pela gestão estadual direta, reforçando a defesa dos direitos dos particulares assim como os interesses estratégicos do Estado em termos de política migratória, garantindo o verdadeiro cumprimento das políticas definidas pelo Governo (e respeitando com efetividade o disposto no Artigo 266.º da Constituição, que estabelece que a Administração Pública deve atuar em conformidade com o interesse público respeitando os vários princípios enunciados). 

Sobre este aspecto, consideramos que, ainda que o Governo tenha poder de direção - alínea d do artigo 199.º da CRP “dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado” - o que inclui o poder ordens, o poder disciplinar, poder de reformulação e poder de revogar os atos, além de que, numa lógica de maioria de razão, podendo o mais, também se poderá o menos- tutela e superintendência- esta centralização, especialmente no referente a serviços de grande dimensão, poderá vir a desencadear a “hipertrofia” do ministério, prejudicando ainda mais o processo administrativo. Por outro lado, no referente ao argumento da responsabilização política, consideramos o argumento adequado e pertinente, no seguimento do dever de prestar contas à sociedade, dado que o governo é responsável perante o parlamento e a população, “ao contrário das entidades privadas que priorizam interesses lucrativos”. Esta priorização, poderá atrapalhar o próprio direito à igualdade, constante do artigo 13.º da CRP, no sentido de que a privatização pode gerar desigualdade de acesso através da discriminização feita pelas empresas com base na capacidade de pagamento, gerando reservas no respeitante ao princípio da dignidade humana -artigo 1º CRP. Já no respeitante ao direito à informação e transparência, os especialistas, além convictos de que apenas a administração direta permite o cumprimento do Artigo 268.º da Constituição, o qual garante aos cidadãos o direito à informação administrativa, impondo obrigações de transparência aos órgãos da Administração Pública, “tal que a gestão privada, mesmo sob regulação, não está submetida ao mesmo grau de exigência”.

• Aliando-se inteiramente ao ponto anterior, foi referido que este modelo é ainda baseado numa maior uniformidade da ação administrativa e política, através da centralização, ou seja, na outorga de competência decisória ao governo central, resultando isto numa melhor coordenação do exercício da função administrativa e maior unidade do Estado, promovendo uma coerência nacional quanto à aplicação de normas e processos de legalização de migrantes, evitando assim variações de execução ou de interpretação a nível regional. Resumidamente, segundo os apologistas desta tese, a gestão estatal direta evitaria uma descentralização excessiva e não justificada no que à política migratória diz respeito, o que poderia gerar falta de coesão e eficiência no serviço. No entanto, há que considerar o “peso” que a A.I.M.A traria para o ministério que, não se tratando de uma agência de pequena dimensão, poderá vir a ser superior ao que a Administração consegue suportar.

• Por último, foi defendido que, num modelo sob a administração direta do Estado, a orçamentação será feita de acordo com as necessidades dos particulares, e não com os interesses lucrativos. Isto tem relação com algo que, apesar de não ter sido referido expressamente pelo grupo de proponentes nos pesou no momento da decisão foi o facto de que, estar dentro da estrutura de um ministério garante maior controlo financeiro, com acesso mais fácil a fundos públicos e a acordos e protocolos com outras entidades, como o A.C.N.U.R, para a gestão de crises migratórias e a proteção dos direitos dos refugiados. Acresce que a gestão de fronteiras e o acolhimento de migrantes exigem uma estreita colaboração entre diferentes forças de segurança, especialmente em casos de crises humanitárias em grande escala ou de potenciais ameaças à segurança – a ligação direta ao Estado facilitaria a situação, na medida em que a articulação seria mais célere.

b) Resposta estratégica e alocação de recursos

Neste ponto, foi defendido pelos proponentes que, estando sob o M.A.I, existiria uma maior facilidade em alocar recursos e responder de forma célere às possíveis urgências e problemáticas. No referente à alocação de recursos humanos, foi ainda mencionada a possível redistribuição e realocação do pessoal administrativo entre os diversos serviços, de modo a suprir carências, garantindo a continuidade dos negócios e evitando sobrecargas.
Valerá, porém, constatar que esta transição de pessoal administrativo entre vários serviços poderá ter como consequência a confusão e a falta de especialização dos mesmos nas tarefas que se propõem a desempenhar, o que poderá gerar constrangimentos. 

c) Credibilidade e proteção dos direitos fundamentais

No relativo aos direitos fundamentais, a introdução na A.I.M.A no M.A.I foi defendida como sendo um grande ponto a favor da estabilidade e segurança dos direitos dos particulares. Mais uma vez, pela sobreposição dos direitos dos particulares aos interesses financeiros, mas também por poder existir um melhor alinhamento com as obrigações internacionais a que o Estado esteja vinculado.

  Neste quesito, será relevante relembrar que, independentemente do estatuto jurídico da A.I.M.A, sendo pública ou privada, esta terá sempre de responder perante os princípios e normas que regem o nosso ordenamento, pelo que não consideramos, salvo talvez no modelo estritamente privado, que exista uma necessária e séria afronta a estes direitos.

d) Reorganização dos serviços e do atendimento

Por último foi-nos apresentada uma proposta com o intuito de reorganizar os sistemas informáticos, disponibilizando um atendimento disponível 24h por dia, sete dias por semana. Para além disto foi preconizada a digitalização dos atendimentos, passando  estes a ser suscetíveis, quando possível, de tratamento à distância. Esta proposta, não obstante, não foi desenvolvida em maior pormenor, sofrendo assim de simplicidade excessiva.

VI-Desvantagens do modelo inteiramente estadual: 

Independentemente das assumidas vantagens desta proposta, a recusa pareceu-nos ser a decisão mais provável, e rapidamente o Governo se mostrou inquietante apresentando várias dúvidas aos representantes. Em primeiro lugar, suscitámos que, neste contexto, a centralização esbate, em nosso entendimento, diretamente com o princípio da boa administração (artigo 5º CPA) acreditando que tal medida incorre num problema central: A provável hipertrofia do ministério, resultando numa paralisia dos serviços. Ora, isto que já é um desafio — com milhares de processos pendentes — pode transformar-se numa enorme crise de gestão. Confrontados com esta questão, o grupo falhou em responder diretamente à questão, resumindo-se apenas à declaração de que “o modelo vai sempre focar-se nas prioridades da boa gestão e nos princípios do serviço público”. 

Adicionalmente, acresce como crítica a maior susceptibilidade de, num modelo sob comando direto do Governo, existirem decisões de cariz maioritariamente ideológico, e não apenas baseados em dados e conhecimentos técnicos. Neste sentido, e na esperança da criação de um sistema estável, parece-nos pouco útil sujeitar a A.I.M.A ao “campo de guerra político”.

  Assim, o Governo considerou que não tendo garantias específicas de que os processos não iriam ficar ainda mais morosos com a necessária intervenção do Estado, o risco é claro: aumentar o volume de carga no ministério significaria mais filas de espera e possivelmente maior burocracia, mais processos acumulados e menos capacidade de lidar rapidamente com os novos pedidos. 

A "bola de neve" de processos por resolver não apenas cresceria como poderia sair completamente do controle, tendo subsequentemente de voltar a reformar os estatutos. Deste modo, é um caminho que não traz garantias de eficácia — e  certamente não precisamos de um sistema ainda mais lento, pesado, e ineficaz. 

Finalmente, tal como evidenciado pelos membros do governo na sessão, é angustiante a realidade relativa aos processos em espera, alguns já há 25 anos. Neste sentido, foi questionado como compatibilizar esta transição com estes processos pendentes. Nesta ótica, aquilo que nos foi dito acelera o nosso receio, pois que os proponentes afirmam de forma vaga que a ideia é “funcionar com senso de responsabilidade e que o objetivo não é resolver à pressa mas resolver bem, tentando não aumentar o número de pedidos”. Ora, isto mostra uma clara desconexão com a realidade. Assim, ainda que tenha algum sentido teórico, na prática, e consideradas as respostas, consideramos que a proposta propriamente dita, do Ministério da Administração Indireta, não resolve o problema, apenas empurra a responsabilidade para um ministério que já tem muitas outras prioridades, e pressupondo que tudo funcionará de forma idílica, violando todas as imposições de razoabilidade (artigo 8º). 

VII-Vantagens das Entidades Públicas Empresariais:

No direito português não há definição do que é uma empresa pública, mas podemos perceber que a principal função das empresas públicas é contribuir para equilíbrio económico e financeiro do setor público, tendo também como fim a obtenção de níveis elevados de satisfação coletiva. Esta primeira função só é garantida se a empresa tiver lucro ou, pelo menos, não tiver prejuízo. A Segunda característica prende-se com  o caráter estadual, isto é, tem de satisfazer as necessidades coletivas, ou seja, cumprindo a tarefa do Estado nesse sentido.

Tendo em conta o parecer do Governo, consideramos que o grupo de representantes não apresentou expressamente vantagens, algo que prejudicou a sua proposta, apresentando apenas promessas e uma exposição dos princípios do CPA a que a empresa deveria acorrer, o que, mais uma vez, não nos garante com suficiente certeza. No entanto, podemos elencar os principais aspectos abordados pelo grupo. Assim: 

• Referem, inicialmente, que as empresas públicas têm autonomia administrativa e financeira, mas continuam sob a supervisão do estado. Nomeadamente, sendo reguladas pelo Decreto-Lei 133/2013, e enquadrando-se na Administração Indireta do Estado, estão sujeitas apenas a um poder que advém da expressão feliz de -superintendência (“orientações estratégicas”- artigo 24º  do documento mencionado), pelo que de facto evidencia a ligação umbilical à pessoa coletiva que fundou a empresa.  

• Com a empresa Pública, visava-se um atendimento célere ao cidadão (Art. 15 Nr.º 2- boa administração- CPA) sendo necessário que o interesse público, apesar da sua complexidade, pondere as melhores formas de alcançar a melhor solução. O dever de celeridade encontra-se no artigo 59.º CPA, ao qual a empresa pública atenderia para resolver de forma mais rápida os processos.

• A empresa pública deverá oferecer grande capacidade de adaptação, de forma a garantir o atendimento rápido e eficaz- Art. 7.º n.º 1 do CPA?

• A empresa pública seria adotada pelo princípio da proporcionalidade, ao reduzir filas e ao melhorar o atendimento, garantindo que os recursos seriam adequados e não excessivos. 

• A empresa poderá criar atendimento automático, segundo o art. 14º do CPA - administração eletrónica- para permitir uma melhor transparência e eficiência, reduzindo as filas. 

     As únicas duas vantagens apresentadas pelo grupo foram o facto de que lhes é aplicado o regime privado no âmbito laboral, segundo o artigo 17° do Decreto-Lei n° 133/2013, de 3 de outubro, o qual proporciona uma remuneração superior à dos trabalhadores da função pública, sendo isso uma vantagem por estimular o bom desempenho e rigor dos trabalhadores e, consequentemente, a contratação de pessoal qualificado consoante o cargo em causa.  E em segundo lugar, apresentam ainda como grande vantagem: o seu cariz competitivo com as restantes empresas nacionais e estrangeiras no âmbito europeu. No artigo 15° do Decreto-Lei já mencionado, é imposto às Empresas Públicas o Princípio da Concorrência, que proporcionará bons resultados pelo facto de haver uma competitividade entre as mesmas, já que havendo mais concorrentes no mercado estas estarão principalmente focadas em proporcionar os serviços adequados aos seus “clientes”, de modo a conquistarem a maior porção do mercado, de maneira a elevar o seu nome e obter o maior lucro possível. 

     Enquanto Governo, consideramos que há mais vantagens a elencar acerca das Empresas Públicas, como o simples facto de que as empresas públicas devem poder atuar segundo o direito privado, em especial as regras do direito comercial, oferecendo-lhes grande liberdade de ação e imensa maleabilidade e flexibilidade no seu modo de organização e funcionamento. No fundo, estas têm a possibilidade de se inspirarem em modelos empresariais eficientes, podendo concentrar-se mais na qualidade e eficiência dos serviços, utilizando indicadores de desempenho e sistemas de avaliação de resultados. Além de que, a A.I.M.A pode criar a sua própria fonte de rendimento, não estando refém do orçamento do Estado. 

    No entanto, pautando-nos pelo rigor técnico que nos é exigido, vamos cingir-nos aquilo que nos foi apresentado, não especulando vantagens e pontos positivos que não nos foram prometidos limitando, deste modo, a escolha ao que foi efetivamente referido pelos oradores.    

VIII-Desvantagens das Entidades Públicas Empresariais:

      Apesar do referido, na abordagem inicial do grupo confiante e empenhado em cumprir os inúmeros princípios que referiram, considerámos um modelo apelativo, no entanto, enquanto membros do governo, e enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182º CRP), devemos ser verossímeis e fieis aquilo que se passou na sessão. Diga-se, neste sentido, que tendo em conta a abordagem do grupo às questões que lhe foram colocadas, aquilo que, sobressaindo, soou a luz vermelha no governo foram as contradições lógicas no discurso, bem como a apresentação de propostas irrealistas. Sendo assim, as desvantagens e riscos deste modelo verificaram-se quantitativamente e qualitativamente maiores do que as vantagens elencadas.

•      As Entidades Públicas Empresariais (abreviadamente, E.P.E’s) prosseguem duas finalidades diferentes, isto é, o interesse público e o lucro, ou seja, até que ponto, dada a acérrima competição presente no mercado, poderá este modelo conciliar estas duas finalidades opostas, sem que surja um conflito de interesses que acabe por violar o disposto no art.4º do CPA, na medida em que, não podendo dar despesa ao Estado, têm obrigatoriamente de ter lucro. Neste sentido, os Oradores invocam o disposto no art.26º do decreto-lei nº133/2013, de 3 de outubro, referindo que as E.P.E’s estão sujeitas à jurisdição e ao controlo exercido pelo Tribunal de Contas, ou seja, não há forma de existir um conflito de interesses entre a prossecução do interesse público e o lucro. No entanto, os membros do Governo, colocam outras problemáticas, nomeadamente: o Tribunal de Contas pode apenas sancionar as E.P.E’s, obrigando-as a pagar uma multa, o que nada indica que estão ou não a prosseguir o que realmente interessa, isto é, o interesse público, e nunca esquecendo que estamos a falar da vida das pessoas e de um tema tão sensível quanto migrações. 

      Nesta ordem de ideias, o grupo responde que, tendo em conta a natureza do modelo que defendem, dependem do capital do Estado e seguem os fins do Estado, ou seja, o Estado tem sempre forma de controlar os desvios de fundos, pois é o Estado que vai investir os seus fundos, tendo as ferramentas necessárias para o controlo de possíveis fugas indevidas de capital. Tal não sucederia se o Estado investisse em empresas públicas privadas, uma vez que não tem forma de as controlar diretamente. De facto, a resposta foi esclarecedora, mas o tormento do Governo mantém-se pois, na verdade: Que poderes teria o Estado no Conselho de Administração,  impedindo o controle total da mesma?  

A realidade é que é difícil estabelecer em moldes claros, e não tendo poderes de direção sobre a empresa, poderia mesmo levar a conflito de prioridades que nem o Estado conseguiria conter, por exemplo, já que o objetivo seria mais o lucro poderiam criar barreiras adicionais para quem mais precisa de apoio e que despoletasse mais custos. No fundo, a transformação numa empresa pública pode colocar a A.I.M.A sob a lógica de mercado, o que poderia prejudicar a sua função social e de apoio aos migrantes.

 

•       Neste sentido, as respostas não repõem a confiança dos membros do Governo, uma vez que a pressão provinda da necessidade de gerar lucro para assegurar a própria “sobrevivência” da entidade, bem como assegurar a prestação de um serviço de qualidade, o que acarreta em si despesa, poderá levar à subtração do interesse público em virtude do lucro necessário para fazer face às despesas associadas à atividade da entidade. Acresce que os funcionários governamentais, a dada altura, questionaram como é que tencionaram não apresentar despesas com as inúmeras propostas apresentadas, ao que os oradores respondem expressamente- “Não vamos dar despesa ao estado, isso é certo”,  “estão aqui para praticar um bom serviço e vão produzir serviços , vão prestar serviços com um bom salário que vai estimular ainda mais os nossos funcionários” aumento de qualidade de serviço e aumento de salário INTERNAMENTE.  

 É, então, exatamente neste ponto que o Governo decide recusar totalmente a proposta, isto porque, todas as medidas que os oradores propuseram em sede de sessão não são compatíveis com com as suas promessas- é claramente impossível fornecer um serviço de qualidade; melhores salários etc.. Sem ter consequentemente um aumento de preços nos serviços. Isto é tão impossível quanto contraditório, na medida em que teriam de aumentar preços para evitar a despesa e obter um saldo positivo ou nulo. Portanto, fruto destas contradições, não seria uma boa opção pois, naturalmente, a curto/médio prazo  teriam de se focar obrigatoriamente no lucro ao invés de na prossecução do interesse público de caráter social que lhes foi confiado, como já foi referido. É certo que estes contrassensos constituíram um forte entrave a que a proposta fosse aceite, mas não nos cabe agora averiguar se a nossa decisão final teria sido outra caso o grupo assumisse expressamente que iriam causar despesas ao Estado, mas de modo a obter um bom serviço a longo prazo.  

•    Por outro lado, a transformação da A.I.M.A numa empresa pública pode ser vista como uma forma de privatização parcial dos serviços, o que pode prejudicar a percepção de que o Estado está plenamente comprometido com a gestão da migração. Concretizando: a mudança pode gerar a sensação de que o governo se está a distanciar de um tema tão importante como a integração e a gestão migratória, relegando-o a um modelo empresarial. 

IX-Vantagens das Associações Públicas: 

​​     Afastada por completo a ideia das empresas públicas, partimos para a análise da proposta da associação integrada por migrantes antes legalizados, que se auto-organizariam para o exercício dessa tarefa pública. 

   Bem, desde já,  atentar que esta ideia é promissora a nível social e despertou-nos alguma curiosidade e vontade de avançar, no sentido de que promove a inclusão social, e a melhoria da eficiência administrativa, porque a criação de uma estrutura que permita a migrantes já legalizados participar diretamente na gestão dos serviços  públicos, reconhecendo o seu valor como agentes ativos na sociedade, incentivando um sentimento de pertença e de responsabilidade cívica. Por conseguinte, este formato gera uma maior confiança no sistema, já que os migrantes sentir-se-iam mais à vontade num ambiente parcialmente gerido também por migrantes, visando diretamente o princípio constitucional e administrativo contido no o artigo 6º do CPA.

     De outra perspetiva, a criação de uma associação pública especializada poderia focar-se no apoio psicossocial garantindo que migrantes, especialmente aqueles oriundos de zonas de conflito ou refugiados, tenham acesso a serviços de saúde mental e apoio emocional. Este enfoque é essencial para minimizar os impactos do trauma e do sofrimento psicológico, frequentemente presentes nessas comunidades. Uma estrutura administrada por migrantes legalizados é particularmente vantajosa nesse sentido, pois a sua experiência permite um atendimento mais sensível e eficiente às necessidades específicas do grupo. Esse suporte não só reduz o risco de isolamento social e psicológico, mas também contribui para uma integração mais saudável e inclusiva na sociedade de acolhimento.

   Esta é, assim, uma solução promissora uma vez que este modelo contribuiria para a descentralização dos processos atualmente concentrados em estruturas públicas sobrecarregadas, e seria capaz de simplificar e acelerar o atendimento, eliminando etapas desnecessárias e intermediárias, que muitas vezes prolongam os processos administrativos. Desta forma, mudaria também a burocracia tradicional e a rigidez dos critérios de atendimento  

X-Desvantagens das Associações Públicas:

Tendo presentes as vantagens de cariz ético-social elencadas, voltamo-nos inicialmente para este modelo, no entanto, os problemas soaram muito mais alto a nível de controlo, corrupção e constitucionalidade do que se esperaria. Algo a que o Governo não pode fechar os olhos, muito menos ignorar as questões que versam diretamente sobre a constituição, colocando em causa toda a ordem jurídica e respeito pelos princípios centrais do sistema. 

•     Já deixámos claro que o modelo inicialmente apresentado demonstrava ser uma boa opção face aos restantes, contudo, os oradores puseram os “pés-pelas-mãos” durante as alegações finais, no sentido em que propuseram uma associação na qual os cargos seriam ocupados única e exclusivamente por imigrantes que tinham passado pelos procedimentos da A.I.M.A. Neste sentido, os membros do Governo apontaram a inconstitucionalidade por violação dos artigos 46º diretamente, e 47º e 13º da CRP, na medida em que, tratando-se da função pública, salientando também a liberdade de escolha de profissão, todos podem ter acesso aos cargos da função pública, ou seja, o que propuseram seria inconstitucional (Art.3º/nº3 da CRP), consequentemente impraticável. 

•     Os membros do Governo questionaram, também, a necessidade de uma formação para um adequado exercício dos cargos, uma vez que passar pelo procedimento pode não ser suficiente para prestar um bom serviço a quem se desloca à associação com dúvidas. Neste sentido, os oradores não deram uma resposta satisfatória, referindo apenas que a associação deveria explicar aos imigrantes não legalizados o funcionamento dos procedimentos, mas para isto era necessário a referida formação. Ou seja, é uma desvantagem que afeta diretamente o funcionamento eficiente da Administração, violando assim o art.5º do CPA.

•   O modelo que propuseram poderia também suscitar problemas quanto à imparcialidade (art.9º do CPA), uma vez que os imigrantes poderiam beneficiar amigos e conhecidos em função dos restantes, zelando assim por interesses próprios ao invés de interesses comuns, violando assim o disposto nos artigos 5º; 6º e 9º, do CPA. No seguimento da hesitação do Governo, os participantes do grupo invocam o princípio da boa-fé, presente no 10º, nº1 e nº2 do CPA , bem como a instância de que o fito da associação é a primazia do interesse público como a principal finalidade do modelo em causa o que leva a que os associados  <<certamente não sigam os interesses próprios>>. No entender dos membros do Governo, esta não é uma resposta adequada, na medida em que não soluciona um possível e muito grave problema, violador de direitos dos imigrantes (Art.18º da CRP). há que admitir que por mais boa-fé que depositemos nas pessoas, a A.I.M.A deve ser um serviço capaz de avaliar e tratar todas as situações com isenção, garantindo que todos os casos sejam abordados com a mesma prioridade e atenção, de facto, não se coaduna a dependência da boa fé para um tema tão sensível.

  

•     Os membros do Governo expressaram também preocupação quanto à cobertura do GAP, isto é, o tempo entre a criação da associação e o tempo em que não decorre atividade, comumente designada como área cinzenta. Neste sentido, os oradores tinham dado a entender que conseguiam cobrir o fosso criado pelas entidades públicas empresariais, neste sentido, sugerem que os imigrantes paguem pela informação que iriam receber, bem como pelo agendamento. É necessário referir que estes dois procedimentos são gratuitos, ou seja, caso optássemos por este modelo com base no que foi proposto, estaríamos perantes escandalosos casos de corrupção no interior da associação, colocando assim em causa o disposto nos artigos 3º, 4º e 10º do CPA, sendo assim impensável optar por este modelo. 

XI-Privatização total da A.I.M.A:

Este modelo pretende privatizar a AIMA, sobre o centro de uma entidade reguladora, que funcionaria como órgão de gestão.  A agência reguladora pertencerá à administração independente do estado, isto é, será uma autoridade pública criada por lei, cujo exercício será a função administrativa. Terá de respeitar o princípio da legalidade, art. 3 do CPA, perseguindo o interesse público e terá ainda de apresentar contas. Terá autonomia financeira, administrativa e ainda de gestão. É regulada pela lei quadro das entidades reguladoras, lei 67 de 2013 de 18 de agosto. 

   Inicialmente, com o documento apresentado aos membros do governo, elucidaram para o excesso de burocracia,  a lentidão dos processos e as filas de espera de quase dois anos. Criticaram o sistema atual de I.P, afirmando que as sucessivas alterações da instituição não têm obtido os resultados esperados e deste modo a única solução é a adoção do modelo totalmente privado que dará a eficiência e o rigor que a A.I.M.A necessita. Rebateram o argumento da falta de proteção dos direitos humanos afirmando que a situação das filas já denota que o modelo atual não protege os direitos humanos. Defenderam que a comercialização excessiva não era um problema, visto que a lei das  entidades reguladoras no seu artigo 3º, 4º e 40º ataca esse mesmo problema, o preço justo e a fiscalização. Referem ainda o artigo 7º da mesma lei para afirmar que não é necessário que os preços subam, visto que o governo é quem cria os estatutos.

XII-Vantagens do modelo totalmente privado:

Apresentaram uma série de argumentos favoráveis ao modelo defendido tais como:

• A privatização pretende aumentar a eficiência, a especialização e o melhor atendimento, em que, acredita o grupo que defende o modelo, são sempre aspetos mais cuidados no setor privado.

• A tutela sem financiamento público é outro dos interesses do Estado, através da agência reguladora, o Estado tem na prática o controlo da A.I.M.A, mas não tem custos, como disposto na Lei n.º 67/2013, do dia 18 de Agosto.

• A privatização é proporcional a este sistema, visto que a A.I.M.A, nos modelos atuais, só beneficia os migrantes e, com o modelo privado além dos migrantes, também beneficia o Estado, não acarretando custos.

• Exaltam o exercício por parte dos privados com elevados padrões de qualidade, algo que o Estado também pretende para os  migrantes.

XIII-Desvantagens apresentadas:

• Não é a existência de regulação que leva as instituições a funcionar, a regulação é apenas parte do processo para que uma instituição funcione nos moldes que o Estado pretende, logo a criação de uma Entidade Reguladora só por si não leva a uma mudança instantânea dos resultados.

• Se a empresa privada não conseguisse alcançar um dos seus interesses fundamentais, o lucro e entrasse em insolvência, o Estado não teria capacidade de responder a este problema de forma célere o suficiente, causando grandes estragos.

• Uma matéria desta natureza não pode ser entregue aos privados, pois que eles têm como objetivo principal o lucro e não o interesse público.

•    O leque de vantagens e desvantagens apresentado, foi efectuado, mais uma vez, com base na simulação e em conhecimentos adquiridos pelo Governo. Este modelo baseado na privatização centra a sua argumentação na eficiência que o “privado” tem e que o “público” não tem, algo rebatido em sede de simulação. Se o governo quer um sistema de empresa que possa adquirir as vantagens do sector privado e visto que a regulação é toda feita pelo Governo, é preferível criar uma empresa Pública e, além de perseguir o interesse público, terá possibilidade de ter lucro. O argumento de ter acesso ao capital privado caiu por terra cedo, visto que o governo também detém mecanismos para aceder a esse capital, ao capital privado. O tema da concorrência ficou por explicar, a criação de uma só empresa privada daria lugar a um monopólio, desrespeitando as regras do mercado e podendo, através dos meios privados disponíveis, distorcer o mercado a nível financeiro através dos preços ou a nível de social, criando uma elitização do serviço. Por fim existiu uma grande discussão sobre as privatizações, com o grupo a elencar as boas e algumas menos boas privatizações dos Governos Portugueses, questionados sobre que “privado” estaria disposto a realizar o trabalho da A.I.M.A nada foi dito ao Governo, sabemos que todas as Empresas públicas que foram privatizadas, tinham algo em comum, lucro, e por isso é que despertaram o interesse dos privados, a A.I.M.A além de desempenhar uma atividade pouco lucrativa, não tem lucro, tem filas intermináveis e questionamos se, á data da comissão, algum privado quereria herdar um legado que começa no negativo e com o principal objetivo dos privados por cumprir, novamente, o lucro.

XIV-Parcerias Público-Privadas 

        Por último, mas certamente não menos importante, as parcerias público-privadas, já atrás adiantado que, tendo em conta a sessão decorrida no dia 4 de dezembro, bem como posteriores diálogos entre os representantes do Governo, foi este o modelo escolhido para fazer face à situação atual da A.I.M.A. Neste sentido, entendemos que faria sentido lógico e sistemático deixar esta para última análise, no sentido de apresentar primeiro os restantes modelos, excluindo-os de acordo com as desvantagens que nos sobressaíram. Pelo que, resta-nos agora exaltar o modelo escolhido e mostrar que é a única via que garante com algum grau de certeza a fiabilidade, imparcialidade e autonomia deste Serviço. 

No que toca às PPPs deve destacar-se que esta figura se encontra atualmente regulada  pelo Decreto-lei n.º 111/2012, de 23 de Maio, bem como definidas no Código dos Contratos Públicos (abreviadamente, CCP) como contratos públicos, celebrados por determinadas entidades adjudicantes (em princípio, o Estado, as Regiões Autónomas, os institutos públicos e administrações municipais), através dos quais o adjudicatário (“parceiro privado”) se obriga, de forma duradoura, a assegurar o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva (tarefa pública de interesse público) e em que a responsabilidade pelo financiamento e pelo investimento ou, pelo menos, pelo risco da exploração inerente à execução do contrato cabe ao adjudicatário, implicando ainda uma despesa elevada para a entidade adjudicante. É, segundo refere o Professor Vieira de Andre,  central a ideia da transferência para o sector privado de riscos (sobretudo económicos), habitualmente suportados pelo sector público.

As tarefas públicas podem consistir na disponibilização de serviços ou de bens ao público, remunerada pelos utentes ou pela Administração, ou na disponibilização de bens ou serviços à própria Administração. Para além das disposições do referido decreto-lei, o CCP dedica a esta forma contratual algumas normas especiais, nomeadamente: os artigos 339.º a 342.º do CCP. A figura tem sido normalmente utilizada na Europa para realização de projetos de infraestruturas, sobretudo nos sectores dos transportes, saúde pública, educação e segurança pública, estando  sujeita a regimes especiais, designadamente no que respeita a princípios e regras económicas, financeiras e técnicas, ao procedimento de formação e a uma tutela sectorial específica.

   O sistema Canadense está estruturado com este modo de funcionamento,  e apresenta-se como um dos sistemas mais eficientes do mundo. Enquanto Governo, questionamos se os níveis de eficiência apresentados derivam da excelente negociação ou também se devem aos critérios apertados de seleção. No nosso entender é um misto de ambos, que deveria servir de exemplo, pois as listas de espera não existem e a economia apresenta um cenário muito positivo. Todos os migrantes que cumprem os apertados requisitos de entrada no país, são respeitados e atendidos com grande celeridade. 

XV-Vantagens das PPP’s

Os oradores  referem que, em comparação aos outros modelos, são mais  eficientes a nível económico, dando  exemplos de lucros provenientes de hospitais, cujo modelo era público-privado. Neste sentido apontam, como exemplo, para o hospital de Cascais (grupo lusíadas), segundo referem, quando deixou de ser uma PPP, deixou uma poupança de 230 milhões de euros ao Estado, exemplo usado também  para referir a possível conciliação entre a prossecução do interesse público e o lucro, sendo este sustentável ao contrário da A.I.M.A no seu modelo atual, ponto muito apreciado pelos membros membros do Governo.

 Consideramos que as parcerias público privadas permitem ainda que o setor privado utilize as suas técnicas de gestão mais eficientes e a sua experiência para entregar serviços de qualidade superior a custos acessíveis. Facilitando ao Governo o acesso a capital privado, permitindo assim financiar grandes projetos sem aumentar a dívida pública, de acordo com o disposto no artigo 2º, nº1 do Decreto-lei 111/2012 de 23 de maio, reduzindo assim a pressão sobre o orçamento público. Aliás, após a averiguação de dados provenientes do Tribunal de Contas, os mesmos indicam que, na saúde, as PPP’s reduziram a necessidade de investimento direto do Estado ao transferirem para o privado responsabilidades como construção e operação inicial nos hospitais.

    Explicite-se  que o artigo 15º/1 do DL 111º/2012 remete para o artigo 1º-A do Código dos Contratos Públicos, que estipula que estes devem salvaguardar a prossecução do interesse público, as regras definidas pela UE, e os princípios administrativos e constitucionais da imparcialidade e igualdade. Destacam-se também os avanços que a parceria permite ao nível tecnológico, nomeadamente através da criação de algoritmos capazes de responder aos casos de forma eficiente, célere e igualitária correspondendo assim a todos os princípios previstos nos artigos 5º, 6º e 59º, todos do CPA. A grande vantagem é que todos estes procedimentos são pautados com algum envolvimento contínuo do setor público, de modo a garantir que os interesses e objetivos sociais sejam atendidos, não se desvirtuando assim aquela que é a grande finalidade, isto é, o interesse público.

     A realidade é que se poderia apresentar como o argumento vital das ppp´s o facto de que permitem a partilha de responsabilidades entre o setor público e o privado (o que pode resultar em soluções criativas e mais eficientes), algo que numa privatização que cobre todos os riscos integralmente, sem poder negociar acordos para mitigar riscos financeiros, operacionais ou de procura não poderia acontecer. Permitindo ajudar o governo a evitar investimentos iniciais muito elevados, uma vez que o setor privado financia uma grande parte do projeto, este ponto liberta recursos públicos de modo a serem afetados a outras áreas essenciais, como saúde e educação, sem comprometer a implementação de infraestrutura necessária.

     A opção pelos modelos privados têm começado a ganhar cada vez mais expressão, nomeadamente, nas  «Recomendações sobre as diretrizes extensivas da política económica», a UE solicitou uma diminuição do setor público. Além de que a história tem apresentados alguns exemplos de sucesso, envolvendo migrantes, na Alemanha quando se deu a crise da habitação por escassez de alojamento para imigrantes, a resposta passou por uma parceria dupla com parcerias privadas para o uso de terras e construção de alojamentos. Aliás a ⁠European Homecare - uma empresa privada alemã que gere vários centros de acolhimento, foi contratada para fornecer serviços como alojamento, alimentação e apoio administrativo (tendo presente que não é uma PPP no sentido clássico).

XVI-Desvantagens das PPP’s

Os membros do Governo questionaram os oradores, defensores deste modelo, quanto à possibilidade de implementarem uma medida que pudesse combater a morosidade associada à criação das PPP’s. Neste sentido, os oradores referiram que a demora era exclusivamente responsabilidade do Governo, sendo, citando: “devido aos caprichos políticos do Governo…e indiciado que a pouca flexibilização de querer ceder está no governo.”. Pelo que o Governo reage prontamente, não concordando, embora com a afirmação, uma vez que o governo tem de ter cautela quanto ao que é a negociação não, podendo colocar a vida de um migrante na mão de um privado de qualquer forma, sem qualquer regulação. São situações que necessitam de capital humano qualificado e essencialmente- tempo! É necessário que os privados tenham o mesmo interesse que todos, que é alcançar um bom nível de eficiência e melhores condições para os migrantes. O nosso receio é que o governo saia prejudicado política e financeiramente. (Em relação aos enunciados “caprichos do governo”, não nos responsabilizamos pelos governos que nos antecederam, hoje estamos aqui e estamos em consideração de  todas as propostas).  

   Assim, resumidamente o que se acaba de dizer, contrariando a acusação da mesa de proponentes é que apressar as coisas e tomar decisões imprudentes não é razoável. Temos de avaliar os cenários com cautela.     

   No entanto, face ao pavoroso cenário que vivemos no que toca às migrações, o Governo revela intenção de alocar todos os esforços a combater esta morosidade, e a trabalhar conjuntamente para chegar a um resultado útil e no menor tempo possível. Aliás, é justamente por isso que estivemos sentados à mesa, auscultando e percebendo quais as soluções a adotar, e as PPPs foram a nossa primeira opção. Pelo que, neste momento, o que importa é iniciar o trabalho nesse sentido. 

    É necessário referir, ainda, que o facto de envolverem contratos extremamente complexos que podem ser difíceis de negociar, implementar e monitorar, o que envolve custos para o Governo, bem como a ideia de que numa PPP o governo muitas vezes continua a arcar com parte dos riscos financeiros. Tudo isto é posto em causa como “desvantagens das PPP´s” uma vez que essas despesas parciais podem não chegar a ultrapassar os custos iniciais cobertos outrora pela entidade privada. 

XVII- Conclusão: 

Finalizando a análise de todas as opções, damos como solutio, a transição do atual modelo da A.I.M.A para o regime das PPP´s, pois que prezam pelo objetivo de flexibilizar a gestão migratória sem perder o controle estratégico, salvaguardando também a necessidade de adaptação rápida dos serviços, parecendo-nos ser a melhor solução, ao passo que qualquer outra abordagem poderá desencadear erros que custariam a necessária eficiência, segurança jurídica e confiança pública, elementos imprescindíveis à necessária estabilidade e unidade do Estado, e tão necessária face aos atuais tempos conturbados.

  Neste sentido, o referido modelo é a única via que garante o combate ao problema de acordo com os princípios basilares do sistema e da Administração em sí. Assim, por uma questão de racionalidade, iremos optar pela solução que mais rapidamente poderá prosseguir a finalidade definida sem grandes problemas, sem correr riscos desnecessários, seguindo assim os princípios da boa administração e da proporcionalidade, presentes nos artigos 5º e 7º do CPA, respetivamente. 

    Recomenda-se, por último,  o início das etapas necessárias à implementação deste modelo, com a elaboração dos estudos técnicos e jurídicos pertinentes, bem como a abertura de diálogo com os parceiros privados interessados de modo a suprir o historial de demoradas negociações. 

Pelo que, sem mais entraves, consideramos dado o parecer. 

Lisboa, Portugal, 14 de dezembro de 2024. 

Beatriz Delgado; Guilherme Salsinha; João Madrinha; Ricardo Ferreira 

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