Empresa pública sob gestão privada

Alegações finais - criação de uma empresa pública, sob gestão privada

Beatriz Pinto Pires, aluno nº 69694

Catarina Moreira de Sousa, aluno nº 69759

Tomé Silva, aluno nº 68290

Introdução

O presente parecer tem, como principal objetivo, esclarecer qual o melhor e mais adequado modelo de funcionamento da Agência para Integração, Migração e Asilo (doravante “AIMA”). Muitos migrantes começam a fazer filas junto à porta da Entidade Pública desde as primeiras horas da alvorada e só são atendidos já depois da hora do almoço e, alguns deles, muito para além dessa hora. Isto reflete-se na perda de salário de um dia de trabalho ou na perda de um dia de escola, que não são compensados pelo Estado e muito menos pela Entidade Patronal, no caso dos trabalhadores.

Esta situação demonstra, primeiramente, uma falta de organização interna da agência e, consequentemente, um mau planeamento por parte do Estado ao atribuir à AIMA uma tarefa tão desafiadora e demasiada complexa, no que toca aos serviços públicos prestados por estes. Tendo vindo a resultar nas consequências gritantes, que todos os dias se repercutem nas vidas dos cidadãos, suportando irremediavelmente a má atuação da AIMA.

De forma a resolver o problema de eficiência que a Agência infelizmente apresenta, não só as já referidas longas filas de pessoas à espera de senha para serem atendidas mas também os processos em atraso, propomo-nos a modificar o atual estatuto jurídico deste organismo público, defendendo a criação de uma Empresa Pública, de forma a poder aproveitar das vantagens da gestão privada no quadro da Administração Indireta.

Solução - criação de uma Empresa Pública

Apesar de não existir uma definição concreta no Direito Positivo Português de uma Empresa Pública, podemos recorrer à definição fornecida pelo Decreto-Lei nº 42/2016, que no seu artigo 5º diz que “são empresas públicas as organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante, nos termos do presente decreto-lei”, e no artigo 56º que refere que “são entidades públicas empresariais as pessoas coletivas de direito público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado para prossecução dos seus fins, as quais se regem pelas disposições do presente capítulo e, subsidiariamente, pelas restantes normas do presente decreto-lei”.

Apesar de no novo Estatuto das Empresas Públicas não existir uma norma específica, podemos extrair que a principal função das empresas públicas é contribuir para o equilíbrio económico-financeiro do setor público, e ainda para que haja uma obtenção de níveis adequados de satisfação de necessidades coletivas.

A regra geral no nosso país - como aliás em todos os países do mundo ocidental - é a de que as empresas públicas, embora muitas vezes administradas por uma direção pública, estão sempre sujeitas a um Direito Privado: não porque o Direito Privado se lhes aplique automaticamente, mas porque o Direito Administrativo manda aplicar-lhes o Direito Privado - artigo 14º n.º 1 Decreto-Lei nº 133/2013 (Lei nº 42/2016, de 28/12).

Vantagens

A Administração Pública Indireta inclui entidades que gozam de autonomia administrativa e financeira, mas que continuam sob a supervisão do Estado. Ora, as empresas públicas encontram-se reguladas pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, que estabelece, tal como referido no n.º 1 do seu artigo 1º, “os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas”.

De acordo com o regime presente no seguinte decreto, uma Empresa Pública é criada com vista a promover a melhoria do desempenho da atividade pública empresarial, designadamente os princípios e regras presentes nas alíneas a) a c) do n.º 2 do artigo 1º, do Decreto-Lei anteriormente mencionado, complementando as competências da Administração Direta, desde que respeite os Princípios da Legalidade (presente no n.º 2 do artigo 3º da Constituição - doravante “CRP”) e da Eficiência Administrativa (presente no artigo 266º da CRP), bem como os fins delimitados pelos estatutos das empresas públicas, conjugando com as necessidades sociais.

Para além disso, atendendo ao Código de Procedimento Administrativo (doravante “CPA”), no seu n.º 2 do artigo 5º, que visa o Princípio da Boa Administração, “a Administração Pública deve ser organizada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada”. Ora, a prossecução do interesse público não pode colocar em causa a sobrevivência ou usufruto de certos bens por parte das gerações futuras. É necessário que o interesse público, apesar da sua complexidade e conflitualidade, pondere as melhores formas e meios para atingir uma solução ótima. Para que uma boa administração seja alcançada, é necessário que sejam atendidos Critérios de Eficiência, Economicidade e Celeridade. Com a utilização destes critérios será possível à Administração Pública alcançar uma otimização dos meios disponíveis (Critério da Eficiência), uma utilização acertada dos meios mais económicos, de forma a alcançar os resultados pretendidos (Critério da Economicidade), e tomar decisões dentro de um prazo relativamente curto (Critério da Celeridade).

O Dever de Celeridade encontra-se presente no artigo 59º do CPA, que refere que na tramitação deve ser providenciado “um andamento rápido e eficaz, quer recusando e evitando tudo o que for impertinente e dilatório, quer ordenando e promovendo tudo o que seja necessário a um seguimento diligente e à tomada de uma decisão dentro de prazo razoável”. Será através deste dever que a Empresa Pública poderá oferecer uma maior capacidade de adaptação, de forma a garantir um atendimento rápido e eficaz.

Podemos ainda enquadrar do CPA o artigo 7º, ou seja, o Princípio da Proporcionalidade, onde no n.º 1 diz que “na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos”. O princípio concretiza-se segundo critérios internos, onde a violação de qualquer um deles implica a ilegalidade de uma decisão administrativa.

A Empresa Pública estaria ainda sujeita ao Princípio da Participação (artigo 12º do CPA), onde será permitido aos cidadãos uma intervenção na formação das decisões ou deliberações que lhes digam respeito, sendo-lhes possível participar de forma mais ativa na formulação de políticas e estratégias da empresa e, por exemplo, propor novos modelos de atendimento.

A aplicação do artigo 14º do CPA, trata-se de um dos principais objetivos para simplificar o processo, e acabar com as longas filas de espera. Atualmente, tal como referido nos números 1 e 2 do mesmo artigo, “os órgãos e serviços da Administração Pública devem utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade, de modo a promover a eficiência e a transparência administrativas e a proximidade com os interessados”, devendo ainda “garantir a disponibilidade, o acesso, a integridade, a autenticidade, a confidencialidade, a conservação e a segurança da informação”.

Além disso, apesar de serem designadas “empresas públicas”, é-lhes aplicado o regime privado no âmbito laboral, segundo o artigo 17° do Decreto-Lei n° 133/2013, de 3 de outubro. Este proporciona uma remuneração superior à dos trabalhadores da função pública, sendo isso uma vantagem por estimular o bom desempenho das funções pelos trabalhadores e, consequentemente, a contratação de pessoal qualificado consoante o cargo em causa. Como fruto de um serviço de qualidade e eficiência haverá um aumento do custo do serviço prestado, o que também não constituirá propriamente um problema, uma vez que os cidadãos apenas quererão ver os seus processos pendentes resolvidos o mais rápido possível e um atendimento de qualidade, célere e eficaz quanto ao interesse de cada um.

Por fim, apresentam ainda como grande vantagem: o seu cariz competitivo com as restantes empresas nacionais e estrangeiras no âmbito europeu. No artigo 15° do Decreto-Lei já mencionado anteriormente, é imposta às Empresas Públicas o Princípio da Concorrência, que proporcionará bons resultados pelo facto de haver uma competitividade entre as mesmas. Estas estarão focadas em proporcionar serviços únicos e inovadores de modo a conquistarem o monopólio no mercado, de maneira a elevar o seu nome aos grandes palcos nacionais, como também a nível europeu.

Respostas às perguntas efetuadas pelo Governo

I) Como pode o Governo confiar no nosso serviço e como podemos garantir que não iremos apenas prosseguir aos fins lucrativos?

De facto, as empresas públicas têm como fim o lucro, porém importa interpretar o termo “lucro”. Apesar de lograr no sentido lato que só devem proporcionar lucro, estas até podem não o fazer, estando, todavia, proibidas de dar prejuízos ao Estado.

II) Como irá a Empresa Pública arrecadar receitas com a contratação de novo pessoal e inovação no serviço de qualidade prestado?

A contração do pessoal novo basear-se-á sobretudo no pessoal qualificado para os cargos disponíveis, mas também nos estagiários pré-qualificados e já qualificados sem experiência profissional no ramo. A contratação dos estagiários permitirá um funcionamento misto das empresas no qual, de um lado existirá o pessoal com experiência e no outro, um mesmo número de estagiários que irão desenvolver as suas competências. Havendo este sistema misto interno, os custos das contratações não serão elevados, a ponto de os serviços custarem exacerbadamente aos cidadãos. É evidente que haverá um ligeiro aumento dos custos de modo a compensar o serviço prestado.

III) Como se vai dar o gap da transformação do Instituto Público para Empresa Pública?

É uma questão relevante e interessante, uma vez que essa é a nossa proposta para libertar a AIMA do naufrágio em que se aventurou com os vários processos pendentes e longas filas para o atendimento. Aproveitando que AIMA é uma pessoa coletiva de substrato institucional, a realidade jurídica desta não está tão longe das Empresas Públicas, tendo em vista as características das Fundações Públicas que também são Institutos Públicos, embora diversas da AIMA (pelo facto de aquelas possuírem um cariz mais patrimonial do que o normal).

Nos números 1 e 2 alínea c) do artigo 16° da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, conjugado com os números 1 do artigo 5°, 1 alínea c) do artigo 9° e 10° do Decreto-Lei 133/2013, de 3 de setembro, encontramos causas e modos da tal transformação do Instituto Público em Empresas Públicas, que terá de ser gradual e não bruscamente para evitar o sucedido com a transição do SEF para AIMA (que originou num acumular exagerado de processos).

IV) Como a Empresa Pública pode prosseguir os interesses públicos evitando a prossecução de interesses próprios, de maneira a não gerar um conflito de interesses?

As Empresas Públicas são entidades que mexem com grandes quantias de dinheiro e são geridas pelo Estado de forma indireta. Talvez, por isso, houve a necessidade de o Estado as submeter ao controlo financeiro pelo Tribunal de Contas nos termos do n.º 1 do artigo 26° do mesmo Decreto-Lei referido anteriormente, e pela Inspeção-Geral das Finanças no número do mesmo preceito, podendo serem responsabilizados pelo disposto no n.º 1 do artigo 23° do mesmo Decreto-Lei. Além do mais, estão também submetidas a prevenção de corrupção que está patente no n.º 1 do artigo 46° do mesmo Decreto-Lei, tendo que elaborar relatórios anualmente identificativos das ocorrências. Por último, estão sujeitas a prevenção de conflitos de interesse pelo disposto no artigo 51° do mesmo diploma.

Além disso, tratando-se de uma administração que, estando fora da pessoa coletiva do Estado, tem como fim último a satisfação do interesse público. Assim, tem inúmeros poderes, nomeadamente o de autoridade do Estado. Esta característica é, portanto, essencial para uma boa e efetiva atuação, não tendo os outros tipos de administração esses poderes.

Por vezes é também associada a esta questão as pressões políticas externas e, nesse sentido, apontamos para o facto de estar dotada de uma razoável discricionariedade face a esses poderes, o que confere o afastamento que consideramos ideal face ao Governo. Dessa maneira, não há risco de contaminação política excessiva no funcionamento da AIMA. Importa, no entanto, ressaltar que essa pequena proximidade é benéfica, na medida em que o Governo é o órgão superior da Administração Pública (artigo 182º CRP). Detém altos poderes de atuação que pode delegar com mais segurança e confiança a entidades mais próximas deste.

Inviabilidade das outras propostas

4.1. Modelo centralizado

Os modelos centralizados são regularmente sujeitos a alterações em função das mudanças partidárias, podendo levar a uma falta de continuidade e estabilidade operacional, sendo estes elementos essenciais para a eficácia a longo prazo da AIMA.

Este modelo centralizado não garante a capacidade operacional necessária para lidar com a complexidade e o volume de avaliações, desencadeando atrasos e ineficiência na atuação.

4.2. Modelo associativo

As Associações Públicas prosseguem interesses singulares, fins próprios, o que não se compactua com o objetivo principal da AIMA, que se prende com um interesse coletivo geral.

Estas beneficiam de um interesse do Estado, mas este não é direto, o que pode levar a que não exista uma base financeira estável, diminuindo os recursos e o seu financiamento.

4.3. Parcerias público-privadas

As PPP´s exigem uma fase de preparação, estudo, avaliação e negociação de propostas bastante demorada face aos sistemas tradicionais.

O custo do financiamento das PPP é significativamente superior ao custo da dívida pública que financiaria os mesmos projetos em contratação tradicional. Além disso, não garantem a transparência muitas das vezes, pois podem conter previsões excessivas de receitas como forma de justificar o projeto da sua atuação.

Estes setores não têm conhecimentos e competências suficientes para implementar esses projetos no longo prazo:

- A competição nos Projetos PPP está limitada, tendo em conta os elevados custos de concurso;

- O modelo poderá conduzir a uma situação de monopólio e a custos mais elevados para os utentes pela utilização de serviços públicos.

Sem uma concorrência leal e eficiente a qualidade não pode ser garantida.

Quando não se estabelece metas à entidade privada em causa, esta tende a dar primazia aos seus próprios interesses ao invés dos interesses do Estado.

Embora promovam flexibilidade, têm altos custos de financiamento e frequentemente falham em garantir transparência e eficiência a longo prazo. Em setores onde o interesse público deve ser prioritário, a dependência de interesses privados gera conflitos éticos. Importa ainda ressaltar que a privatização dos CTT também teve mão da PPP que a regulava.

Assim, não parece ser coerente que a solução para acabar com o problema atual provoque a perda de uma fonte de receitas públicas. Não há, neste sentido, garantias de transparência no que toca à corrupção, atendendo ao conflito de interesse implícito.

4.4. Modelo privatizado

O financiamento por parte do privado pode ser maior ou menor, em função do lucro e tendo em conta que, neste caso, o lucro seria possivelmente baixo, não haveria um investimento muito alto, o que ia obstar a uma motivação. Assim, encontramos um conflito de interesses entre o lucro e a missão da AIMA, ora numa entidade privatizada o objetivo seria sempre o lucro.

Frequentemente priorizam o lucro em detrimento do interesse público. Exemplos como os CTT^{^[1]} (deterioração dos serviços postais após privatização) e a Galp^{^[2]} (preços de combustíveis excessivos e controvérsias ambientais) demonstram os riscos de um modelo que coloca interesses comerciais acima das necessidades coletivas. Importa, mais uma vez, referir que os CTT, ao contrário do que foi transmitido pelos colegas defensores da Privatização Integral, “falharam todos os indicadores de qualidade”, não apenas em 2017^{^[3]}, como em 2021^{^[4]}, 2022^{^[5]} e 2023^{^[6]}.

Outro exemplo paradigmático é a ANA^{^[7]}, uma entidade privada que anda a decidir onde milhões do cofre do Estado irão parar. Esta abordagem mostra-se incompatível com os objetivos humanitários da AIMA, prejudicando a sua missão de integração e asilo.

O dinheiro da privatização aparentemente irá para os cofres do Estado, mas, o que se verifica normalmente é que, quando o Estado privatiza não é propriamente para encher os seus cofres, mas sim os “bolsos” dos credores, porque os resultados das privatizações vão obrigatoriamente para o pagamento do Serviço da Dívida. Ora, só os CTT e os vinte por cento na EDP recentemente privatizados davam ao Estado, em dividendos, todos os anos, o mesmo que se ganha na redução dos custos da dívida com todas as privatizações feitas e planeadas para estes anos, ou seja, estamos a garantir o endividamento futuro. Isto sim, é hipotecar a vida da geração futura^{^[8]}.

Conclusão

Em jeito de conclusão, a criação de uma Empresa Pública é uma solução juridicamente mais viável e eficiente para resolver as filas da AIMA e diminuir os processos.

A empresa poderá apresentar diferentes soluções para resolver este problema, dentro delas a criação de um atendimento automático (respeitando, assim, o artigo 14º do CPA), ou até mesmo a criação de mecanismos de participação para os cidadãos, de forma que os mesmos consigam sugerir formas de melhorar o atendimento (agindo de acordo com o artigo 12º do CPA). Estas soluções não só modernizariam os serviços, como também fortaleceriam a confiança dos cidadãos na Administração Pública. Seria uma forma de o Estado ter a posição chave que procura no mercado concorrencial dos serviços a nível Nacional ou até mesmo a nível Europeu, fazendo face às empresas estrangeiras, como: SNCF (Société Nationale des Chemins de fer Français)^{^[9]}, a PostNL dos Países Baixos^{^[10]} e a Royal Mail do Reino Unido^{^[11]}.

A hipótese defendida esclarece a prossecução do modelo de funcionamento de uma Empresa Pública, de forma a poder aproveitar das vantagens da gestão privada no quadro da Administração Indireta. A realização de pesquisas quanto a este método permite-nos considerá-lo o mais eficaz.

Bibliografia

AMARAL, DIOGO FREITAS DO, “Curso de Direito Administrativo”, Volume I, 4ª edição, Almedina

CORREIA, J. M. SÉRVULO/MARQUES, FRANCISCO PAES, “Noções de Direito Administrativo”, Volume I, 2ª edição, Almedina

^{^[1]} https://leitor.expresso.pt/diario/quinta-10/html/caderno1/opiniao/Os-CTT-as-privatizacoes-e-a-destruicao-de-um-pais consultado a 30/11/2024.

^{^[2]} https://amp.expresso.pt/economia/2020-01-06-Como-as-nossas-metas-ambientais-encarecem-o-preco-dos-combustiveis consultado a 30/11/2024.

^{^[3]} https://www.publico.pt/2018/06/25/economia/noticia/ctt-falham-metas-de-qualidade-e-tem-de-reduzir-precos-1835816 consultado a 04/12/2024.

^{^[4]} https://observador.pt/2022/05/10/ctt-falharam-metas-para-qualidade-de-servico-mas-devem-escapar-a-penalizacao/ consultado a 04/12/2024.

^{^[5]} https://eco.sapo.pt/2023/05/15/ctt-voltaram-a-falhar-todos-os-indicadores-de-qualidade-do-correio-em-2022/ consultado a 04/12/2024.

^{^[6]} https://eco.sapo.pt/2024/06/18/ctt-falharam-todos-os-objetivos-de-qualidade-do-correio-em-2023-exceto-um/ consultado a 04/12/2024.

^{^[7]} https://eco.sapo.pt/2024/01/05/tribunal-de-contas-diz-que-privatizacao-da-ana-lesou-o-estado-e-aponta-deficiencias-graves/ consultado a 30/11/2024.

^{^[8]} https://amp.expresso.pt/blogues/opiniao_daniel_oliveira_antes_pelo_contrario/privatizacao-dos-ctt-um-crime-sem-perdao=f822805 consultado a 30/11/2024.

^{^[9]} https://dbpedia.org/page/SNCF consultado a 28/11/2024.