Princípio da Legalidade no Direito Administrativo Português
Introdução
O princípio da legalidade é um elemento essencial no Direito Administrativo português e representa a base da atuação da Administração Pública no âmbito do Estado de Direito. É através deste princípio que a Administração Pública está sujeita a um controlo normativo que visa garantir que todas as ações dos órgãos e agentes da Administração Pública sejam regidas pela lei, promovendo, desta forma, a proteção dos direitos dos cidadãos e a prossecução do interesse público. Este trabalho explora a evolução e a aplicação prática do princípio da legalidade, assim como a sua relação com o conceito de juridicidade no contexto português.
O princípio da legalidade emane da Constituição da República Portuguesa, do n. º2 do artigo 266º e do n.º 1 do artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo, sendo esta o primeiro princípio tipificado no citado diploma.
Princípio da Legalidade: Conceito e Fundamentação Jurídica
O princípio da legalidade na Administração Pública consiste na obrigatoriedade de a Administração atuar conforme a lei e o direito. A legalidade pode ser entendida como preferência da lei, como confirma o n. º2 do artigo 266º da Constituição da República Portuguesa e o artigo 3º do Código de Procedimento Administrativo. Estes podem ser interpretados num sentido proibitivo, isto é, em caso de conflito entre a lei e um ato administrativo, a lei prevalece sobre o ato.
O Código do Procedimento Administrativo exige que todos os atos administrativos tenham fundamento jurídico e que, em caso de ilegalidade, possam ser objeto de impugnação.
Contudo, este princípio tem evoluído e a doutrina tem entendido que se deve ampliar no sentido de incluir o princípio da juridicidade. Com este princípio a lei deixou de constituir o único parâmetro jurídico da atividade administrativa, passando a abranger, para além da Constituição, o direito comunitário, a lei ordinária e os regulamentos administrativos.
Este entendimento é referido como bloco da legalidade pelo Prof. Marcelo Rebelo de Sousa e pelo Prof. Diogo Freitas do Amaral, sendo que este último vem abordar a ampliação do princípio da legalidade para o princípio da juridicidade.
Este alargamento é importante para assegurar que a Administração Pública não se limite ao cumprimento formal da lei, mas que oriente a sua ação pelos valores constitucionais, promovendo uma aplicação material da justiça.
Por fim, esta expansão da legalidade para um quadro de juridicidade reflete-se na autonomia crescente da Administração para interpretar a Constituição e garantir a aplicação direta da mesma. No entanto, esta autonomia é vigiada pela necessidade de justificar os atos administrativos e assegurar a coerência com os princípios de justiça material, igualdade e proporcionalidade.
Veremos esta necessidade de fundamentação nas decisões proferidas pela jurisprudência adiante.
Discussão Doutrinária sobre a Legalidade e Juridicidade
Como referido anteriormente, alguns doutrinadores, como o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa defendem que o princípio da legalidade deve ser visto em dois níveis: como “preferência pela lei” e uma “reserva da lei”. A preferência da lei significa que a Administração na sua atuação está subordinada à lei levando à interpretação proibitiva do artigo 266º da Constituição e do artigo 3º do CPA, como referido anteriormente.
Por outro lado, a reserva de lei implica que as atuações da administração tenham sempre uma norma jurídica habilitante, exemplo disso são os artigos da Constituição que referem a competência da Assembleia em certas matérias.
Assim, concluímos que a administração não tem total liberdade de decisão, tendo o dever de fundamentar as suas decisões, dever este previso no artigo 152º do Código do Procedimento Administrativo.
Princípio da Legalidade e a Discricionariedade Administrativa
A discricionariedade administrativa é uma flexibilidade conferida à Administração no momento de aplicação de regras jurídicas aos casos concretos, podemos dizer que é uma margem de livre decisão, sendo uma margem de abertura das normas a favor da administração de forma que possa, em relação ao caso concreto, adaptar o sentido normativo.
Importa ressalvar que a discricionariedade não implica violações da lei, mas sim, dar ao jurista a possibilidade de tomar a decisão mais justa para o caso concreto apenas adaptando as normas legais.
A discricionariedade não é exercida sem limites e o princípio da legalidade compõe um desses limites, estando a administração vinculada à proteção dos direitos fundamentais, a igualdade, a proporcionalidade e a imparcialidade.
Jurisprudência e Exemplos de Aplicação Prática
Para ilustrar como o princípio da legalidade é aplicado e controlado, podemos analisar dois acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul. Estes exemplos destacam o papel da jurisprudência no controlo da legalidade e discricionariedade administrativa.
- Acórdão n.º 572/10.1BELSB (01-10-2020): Este acórdão analisou uma queixa sobre um concurso público, onde o recorrente alegava falta de fundamentação para as decisões administrativas. “Um dos mais importantes limites ao poder discricionário e à margem de livre decisão administrativa prende-se com o dever de fundamentação, o qual funciona como uma verdadeira garantia do acesso à justiça de decisões tomadas no uso de poderes discricionários ou na margem de livre decisão.” Assim, importa que as decisões tomadas pela Administração no âmbito do poder discricionário sejam fundamentadas, de forma a averiguar a concretização do princípio da legalidade e impedir decisões arbitrárias.
- Acórdão n.º 2788/17.0BELSB: Este caso abordou a exigência de fundamentação para um ato administrativo relacionado com a aposentação de um funcionário público. Mais uma vez o tribunal concluiu que a Administração deve sempre fundamentar as suas decisões, especialmente quando estas afetam os direitos e expectativas legítimas dos cidadãos.
Estes casos sublinham que a Administração não pode agir de forma arbitrária e que, mesmo dentro dos limites da discricionariedade, deve respeitar o princípio da legalidade.
Conclusão
O princípio da legalidade é um pilar central do Direito Administrativo português, orientando a Administração para uma atuação que respeita a lei e o quadro constitucional. No entanto, a sua aplicação prática exige um equilíbrio entre a necessidade de controlar a Administração e a flexibilidade para tomar decisões discricionárias que respondam às necessidades do interesse público.
A evolução para a vinculação à juridicidade revela-se essencial para assegurar que a Administração Pública não atua apenas em conformidade com a letra lei, mas também com os valores e princípios constitucionais que sustentam o Estado de Direito. Esta transformação é evidente na jurisprudência portuguesa, que tem adaptado o controlo judicial para assegurar que a discricionariedade administrativa se mantenha dentro dos limites estabelecidos pela Constituição e pelo interesse público. A transição da legalidade para a juridicidade reforça, assim, a proteção dos direitos dos cidadãos e promove uma Administração Pública mais transparente e responsável.
Bibliografia
M. Rebelo de Sousa e A. Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, pp. 157 e ss
D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo II, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2011, pp. 49 e ss
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