Institutos Públicos
Institutos Públicos
Introdução
Como
é expressamente reconhecido no artigo 182° da Constituição da República Portuguesa
o governo é o órgão superior da administração pública. A administração pública está
organizada de forma hierárquica, superintendida, e tutelada, isto nos termos da
alínea d) do artigo 199° da CRP. Neste ponto é possível concluir que a
Constituição atribui a competência administrativa ao governo e é a mesma que
estabelece a estrutura básica da organização da administração pública. Neste
mesmo artigo é notório os princípios da desconcentração, descentralização, da
desburocratização, da participação dos interessados na gestão efetiva e mesmo
na unidade de ação da administração e dos poderes de direção, superintendência
e tutela dos órgãos competentes, todos estes princípios encontram a sua
expressão no n°1 e 2 do artigo 267° da CRP. O referido na alínea d) do artigo
199° da CRP vai depois ter de respeitar os princípios expressamente consagrados
no n° 1, 2 e seguintes do artigo 267° da CRP para garantir o princípio da
separação de poderes no n°1 do artigo 111° da CRP, mas sobretudo, para garantir
o princípio da legalidade nos termos do n°3 do artigo 3° da CRP. É necessário
fazer todo este percurso para poder perceber o que está em causa, pois se o
governo é o órgão superior da administração, convém impor limites ao mesmo,
assim como a própria Constituição impõe limites ao poder do Estado com o princípio da separação de
poderes, artigo 111° da CRP. Há necessidade de limitação do poder porque do
outro lado existe a necessidade de dirigir a administração pública, mas também
limitá-la, porque sem esse limite, acontecerá o obvio abuso de exercício de
poder de dirigir no qual arrisco a dizer que não seriam respeitados a superintendência,
nem a tutela.
Faço
questão de tocar nesses pontos todos porque a administração indireta implica
todos essas regras juntamente com os princípios acima mencionados, dado que é
na observação dessas regras e princípios que se vai basear o governo para
dirigir administração pública. A administração pública é uma entidade enorme e
muito complexa de decifrar, motivo pelo qual não me vou atrever a definir, mas
apenas dizer que é necessário realçar esses pontos, porque são os mesmos que caracterizam
um Estado de direito democrático, tendo em conta os princípios mencionados no
artigo 2° da CRP, (…visando a realização da democracia económica, social e
cultural…), neste excerto é que o retiramos o conceito de que Estado está ao
serviço dos seus cidadãos. Este princípio resulta da tese do contrato social1 preconizada, primeiramente, por Thomas Hobbes,
de seguida por John Locke e por último Jean-Jacques Rousseau.
1 Diogo Freitas de
Amaral na História do pensamento político ocidental pág.169,189 e 219
Nesta
tese o Hobbes começa por defender que o Homem tem direitos inerentes a sua
existência, mas que o mesmo não consegue garantir esses direitos todos por si
mesmo, logo necessita de alienar definitivamente esses direitos ao Estado para
que o mesmo garanta esses mesmos direitos, através do seu poder e monopólio que
o mesmo designa de o monstro leviatã, de modo a garantir a ordem social, mesmo
que isso implique a uma atuação forte contra os seus cidadãos que violem esses mesmos
direitos dos concidadãos; o Locke por sua vez vem a defender uma separação de
poderes no Estado para evitar a violação constante dos direitos fundamentais do
Homem pelo próprio Estado, no qual o mesmo reconhece que são direitos inatos aos
mesmos e merecem ser tutelados; o Rousseau vem a defender que o Homem era feliz
no Estado de natureza, mais viu-se obrigado
a entrar no Estado de direito para encontrar a segurança, a justiça, a
liberdade e igualdade de modo a se realizar melhor no Estado de direito.
Penso
que depois deste contexto conseguimos compreender melhor o papel fundamental da
administração pública, pois esta tem
como função prestar serviços do interesse público, por outras palavras, a administração,
no fundo, serve aos seus cidadãos, porque estes últimos depositaram no Estado uma parte dos seus direitos inatos que o
Estado reconhece na Constituição e está vinculado a prosseguir a realização
desses direitos no interesse dos cidadãos, sendo essa uma função,
particularmente, do Estado de Direito Democrático. Se o Estado tem de servir
aos seus, terá de ter meios para tal, de maneira a proporcionar o fim para qual
está adstrito. Acontece que o Estado, insto é, o governo, pois o Estado é uma
pessoa coletiva composta por órgãos que visam a manifestação da vontade do
Estado. O governo por si só não consegue realizar todos os serviços necessários
para a prossecução dos fins do Estado no interesse dos cidadãos, o mesmo
precisa da ajuda dos cidadãos para poder ser mais eficiente na realização da
tarefa que lhe está destinada. É neste ponto que entra a administração indireta
do Estado, mais concretamente os institutos públicos, o tema que vou tratar
neste trabalho, mais virada nos institutos públicos dependentes do governo.
Institutos Públicos
Os
institutos públicos são pessoas coletivas do tipo institucional de direito público,
dotadas de órgãos e património próprio. Os institutos públicos têm
personalidade jurídica, autonomia administrativa e podem ter autonomia
financeira, embora não significa que tenham sempre esta última autonomia. Têm
um substrato institucional, são criadas pelo Estado, por meio da legislação,
para a prossecução dos fins originalmente estaduais, mas atuam em nome próprio.
Como pessoas coletivas, destaca-se o substrato institucional (serviços e fundos)
pelo facto de ser o mais predominante enquanto instrumento de serviço da outra
entidade coletiva, através das missões que desenvolve e os fins que prossegue.
O elemento dominante da organização pode
residir no património ou afeto a realização de uma determinada finalidade pública2.
Existem
várias categorias de institutos públicos, são elas3:
I.
Institutos públicos
dependentes do governo sob a superintendência e tutela do governo.
II.
Institutos públicos
autónomos (têm a liberdade na gestão da administração e receitas, como é o caso
das instituições do ensino superior)
III.
Institutos independente
do governo/institutos públicos independentes (são entidades administrativas
independentes com funções de regulação económica)
Os
institutos públicos integram na administração estadual indireta, porque
prosseguem os fins do Estado, embora esses mesmos fins não são executados
diretamente pela administração principal do Estado (Governo), são superintendidos
pelo governo e são tutelados pelo mesmo pela regra de (quem pode o mais, também
pode o menos), isto é, se o governo pode superintender também pode tutelar.
Na
configuração histórica, os institutos públicos são os suportes típicos da administração
indireta, sendo figuras criadas pelo Estado ao qual o mesmo disponibiliza ou
afeta meios humanos e recursos mateiras para o desempenho de atividades
administrativas determinadas pela lei, sob superintendência do governo. Nesta última
parte é percetível que é o governo que determina a tarefa a ser prosseguida pelas
instituições e não estes a decidir por si mesmos as atividades. Isto devido ao princípio
da sujeição dos institutos públicos ao Estado presente nos artigos 41° e 42° da
Lei-Quadro dos Institutos Públicos (LQIP).
Como
referido logo no início da definição dos institutos públicos, os institutos
públicos são criados pelos atos legislativos, em regra, por decreto-lei n°1 do
artigo 9 LQIP. Porém, a lei que cria e define a organização do instituto público
é designada por diploma orgânico. Atendendo ao princípio da prevalência da
administração direta do Estado sobres as formas de administração indireta, a
LQIP apenas define a criação de institutos públicos viável para o
desenvolvimento de atribuições que recomendem no âmbito da especificidade
técnica da atividade desenvolvida, mais concretamente, no domínio de produção
de bens e prestação de serviços.
Personalidade jurídica
A
personalização dos institutos públicos é algo que os carateriza, pois sem essa
personalização não haveria autonomia administrativa nem financeira, o que
implicaria a não atuação em nome próprio. Por norma são conhecidos por
institutos públicos pelo facto de terem personalidade jurídica ou por fundos
personalizados, é o caso das fundações públicas que correspondem aos fundos personalizados4.
Os
institutos públicos podem ser criados pelo Estado, pelas regiões autónomas ou
pelas autarquias locais, apesar da LQIP não abordar aos institutos públicos
municipais, apenas refere aos institutos públicos estaduais e os institutos
públicos regionais.
O
facto de os institutos públicos estarem ligados ao Estado, nada impede que os
mesmos se relacionem com outras entidades da administração do Estado, como por
exemplo: entre os próprios institutos públicos ou entre o Estado e os municípios (Fundo de apoio
municipal) ou fundo de resolução (funciona no banco de Portugal), conectando o
banco de portuga com o Estado.
Quando
o Estado pretende desenvolver atividades com fins comercias ou industriais o Estado
procede a criação de empresas que depois são designadas de empresas públicas.
Os
institutos públicos ocupam-se das mais variadas missões do Estado, são elas: regulação
de atividade económicas (sectores de construção e do imobiliário); prestação de
serviços públicos aos cidadãos (Saúde SNS, segurança social); apoio e fomento
de atividades privadas (artes, internacionalização das empresas, agricultura);
atividades de financiamento e subsidiação; prestação de “serviços
administrativos” (acreditação reconhecimento de entidades privadas para os mais
diversos fins; atividades de registo; avaliação e acreditação de instituições);
prestação de serviços técnicos (estatística, meteorologia); gestão financeira
de recurso públicos consignados e determinadas finalidades; participação na
elaboração, no estudo e gestão de politicas públicas (em matéria de proteção de ambiente
ou no modernização administrativa)5.
Os
institutos públicos podem ser caracterizados com seguinte critério: 1- caracter
institucional (serviço personalizado e fundações públicas), 2- nível autonomia
no plano financeiro (com autonomia administrativa ou com autonomia financeira)
e regime jurídico aplicável (regime comum ou regime especial).
Serviços personalizados e fundações
públicas
Pelo
disposto na LQIP, os institutos públicos podem adotar a forma de serviços personalizados
ou fundos personalizados, ou seja, fundações públicas. Nos termos do n° 2 do
artigo51° da LQIP, as fundações públicas que têm interesse social e dotados de
património baseado no rendimento das suas receitas, são considerados institutos
públicos. Só são assim considerados porque têm os fundos personalizados, o
fundo é considerado personalizado pela característica especifica que é lhe atribuída
pelo governo. Devem ainda ser considerados institutos públicos de regime
especial por adotarem as características de organização, artigos 45° e o artigo
48° da LQIP atribui o regime especial em detrimento do regime comum.
O
termo fundações públicas reporta-se ainda às fundações que sejam pessoas
coletivas de direito público (fundações públicas), mas também abarca as
fundações públicas de direito privado, isto é, as pessoas coletivas do direito
privado6.
As fundações públicas de direito privado pertencem ao setor privado, ao passo
que as fundações públicas pertencem ao setor público, e é a própria Lei-Quadro
das Fundações (LQF) que faz a distinção entre as fundações de diferente setor.
A distinção entre um e outro ocorre quando as fundações públicas do setor público
constam na LQIP ao passo que as fundações públicas de carater privado apenas
constam na LQF e no código civil, tendo apenas uma ou mais pessoas privadas a
faculdade para as criar n° 1 do artigo 15° da LQF. Por sua vez, as fundações públicas
do setor público só podem ser criadas pelo Estado, regiões autónomas ou pelos municípios,
n° 1 do artigo 51° da LQF. Importa ainda lembrar que os mesmos não podem criar entidades
do direito privado ou participar na sua criação, artigo 13° LQIP.
Relativamente
a autonomia administrativa dos institutos públicos7, os mesmos devem compreender os
pressupostos da autonomia administrativa e financeira consoante o fim para o
qual foram criados, a mesma terá de estar em conformidade com o estabelecido na
LQIP. Pode acontecer a situação de haver institutos públicos dotados apenas de
autonomia administrativa, como por exemplo o Instituto nacional de estatística.
Entre
os institutos públicos de regime comum e de regime especial8, há uma
pequena grande diferença, enquanto o regime comum é aplicado a regra básica do
n°1 do artigo1° LQIP e no artigo 45° do mesmo diploma é aplicado o regime
especial às universidades e escolas de ensino superior técnico, às instituições
públicas de solidariedade e segurança social e estabelecimentos do serviço
Nacional de Saúde e entre outros. Acontece que os institutos públicos especiais
podem ser regulados por uma lei especifica, o exemplo mais simples é do Regimento
Jurídico das Instituições do Ensino Superior (RJIES), ou seja, forma de
organização interna e de procedimentos internos.
Cada
instituto público está vinculado a ministério que o superintende e tutela, chega-se
essa conclusão pela legislação do ministério, porque a lei orgânica deve
mencionar os institutos públicos que prosseguem as atribuições do artigo 7° da
LQIP.
Organização interna
Os
institutos públicos de regime comum têm um órgão da direção que é o conselho
diretivo e o fiscal único na eventualidade de dispor de autonomia financeira e
ainda podem adotar um concelho consultivo9.
O
conselho diretivo é o órgão da direção do instituto público do artigo17° da
LQIP, sendo responsável pela orientação e pela gestão do instituto público no
geral, atuando sempre nos termos da lei com as orientações governais. O órgão
tem um presidente e dois vogais no máximo, e ainda a possibilidade de um
vice-presidente. Aos membros do conselho diretivo podem ser delegados competências
e o diretor pode subdelegar competências aos vogais. A forma de designação dos
membros é através de um despacho do membro do governo da tutela, em resultado
de um procedimento concorrido. O mandato tem a duração de 5 anos, cessa com a
extinção ou reorganização do instituto público ou pela aplicação de uma sanção disciplinar,
n° 4 do artigo 20° da LQIP. o conselho diretivo pode ser dissolvido por
intermedio de um despacho fundamentado do membro do governo da tutela.
Fiscal único
O
órgão responsável pelo controlo da legalidade da regularidade e da boa gestão financeira
e patrimonial do instituto. É também designado pelos membros do governo responsáveis,
finanças e pela tutela do instituto público.
Conselho consultivo
Dentro
de cada instituto existe uma lei orgânica dos institutos, essa mesma lei pode
prever a existência de um conselho consultivo. Se assim for, este é o órgão de
consulta que apoia e participa na tomada decisão da atuação do instituto e na
decisão do conselho diretivo. O conselho pode ser composto por requerentes das
entidades ou organizações dos interessados na atividade do instituto, por representante
de outros organismos públicos, por técnicos, especialista independentes, por representantes
dos beneficiários e dos Utentes das atividades ou dos respetivos serviços,
cabendo ao membro do governo da tutela designar o presidente do conselho quando
não vem estabelecido nos estatutos do mesmo, artigo 30° da LQIP.
Organização territorial
Por
norma os institutos públicos têm uma natureza nacional, isto é, estão
espalhados por todo o território nacional, embora tenha de se respeitar a
esfera da própria administração das regiões autónomas, n° 1 do artigo 15° da LQIP.
Os institutos públicos de âmbito nacional por vezes dispõem de serviços
territoriais desconcentrados, é o caso dos Institutos nacionais de emergência
medica ou o Instituto de formação profissional.
Os
institutos públicos dispõem da autonomia administrativa, isto é, têm capacidade
para a prática de atos administrativos e para celebrar contratos
administrativos, quando é expressamente é reconhecido pela lei orgânica ou por
lei especial. Pode acontecer os institutos públicos terem a faculdade de serem
titulares de podere regulamentar e poderem emitir regulamentos externos, nos
termos da LQIP, os institutos públicos só podem aprovar projetos de regulamento
e regulamentos internos.
Conclusão
Após
a realização deste trabalho, a conclusão de que chego é que tarefa reservada a
administração não é fácil, mas com a ideia de criação dos institutos e a
atribuição de mecanismos para realização das tarefas do Estado, torna possível
e eficaz.
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