Direito Administrativo Nacional, Europeu e Global

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DIREITO ADMINISTRATIVO NACIONAL, EUROPEU E GLOBAL

 

 

 

 

 

 

DIREITO ADMINISTRATIVO I

TURMA B - SUBTURMA 16
ANO LETIVO 2024 / 2025

 

 

 

 

 

 

 

 

FRANCISCA ORTIGÃO SOARES NECHO MATEUS

Nº DE ALUNO: 70093

 

 

 

 

 

ÍNDICE

 

1.    Introdução …………………………………….…………………………...…… 2

2.     Análise Histórica …….……………………….………………………………… 2

3.     Globalização do Direito Administrativo …………………………………...…… 3

4.     Posição Adotada …….………………………………………………..………… 6

 

 

1.     Introdução

O Direito Administrativo autonomiza-se, fundamentalmente, a partir do surgimento do estado liberal nascido da revolução francesa. É um Direito com carácter eminentemente nacional ligado, indelevelmente, ao Estado Nação. Ou seja, cada Estado tinha o seu Direito Administrativo. A administração pública de cada país estava, então, apenas ligada à respetiva comunidade estadual independente estruturalmente do seu governo nacional. A atividade da administração pública estava já então submetida ao princípio da legalidade, segundo o qual estava regulada e submetida à Lei. Assim, e em suma, no estado liberal, cada Direito Administrativo interno era, essencialmente, um Direito estatal.

Ainda assim, importa assinalar a alguma atenção que as doutrinas do Direito Administrativo de cada país prestavam às suas congéneres, o que se pode qualificar de primórdios do Direito Administrativo comparado. O Direito Administrativo clássico, filho da revolução francesa, afirmou a supremacia do Direito Administrativo francês, situação que se pode constatar em dois planos. Por um lado, a atenção que a doutrina alemã deu ao Direito francês, com vista à construção e aperfeiçoamento do Direito alemão; por outro lado, o isolamento doutrinal do Direito francês, convencido da sua superioridade e perfeição.

 

2.     Análise Histórica

No estado liberal, a afirmação da autonomia do Direito Administrativo teve por principal preocupação a garantia da administração, ao invés da proteção dos particulares, o que influenciou decisivamente o regime do contencioso administrativo.

O Direito Administrativo do estado liberal, nascido da revolução francesa, estava ligado a um modelo de contencioso administrativo dependente da administração, no qual o foro estava atribuído a esta. O contencioso administrativo destinava-se apenas a assegurar a proteção dos poderes públicos e não a assegurar a proteção dos direitos dos particulares. Ainda assim, o princípio da separação de poderes impôs a criação de um juiz. Sistema que acabava por ser fraudulento, já que eram os próprios órgãos da administração pública que se julgavam a si próprios. Ou seja, não obstante o recurso ao referido princípio, existia uma confusão entre a função administrativa e a judicial.

A evolução do contencioso administrativo pode ser descrita em três etapas fundamentais. Primeiramente, durante o liberalismo político em que os tribunais comuns não podiam julgar a administração pública. No caso particular de Portugal, esta fase decorre desde o início do século XIX até ao 25 de abril de 1974.

Numa segunda fase, ocorre a jurisdicionalização do contencioso administrativo associado ao modelo do estado social. No caso português, os tribunais administrativos só são integrados no sistema judicial após a Constituição de 1976, embora não integrados na jurisdição comum, mas através de uma jurisdição autónoma.

Numa última fase de maior maturidade, está presente uma preocupação de acentuação da dimensão subjetiva, através de uma proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares.

Por um lado, esta fase atual levou à consagração constitucional da dupla dimensão jurisdicional e subjetiva, ação do legislador esta acompanhada pela jurisprudência. Por outro lado, com o desenvolvimento da União Europeia surgiu o que se pode designar pelo Direito europeu do contencioso administrativo. Esta realidade teve por consequência uma aproximação da justiça administrativa de cada um dos Estados Membros, com o aperfeiçoamento dos respetivos meios processuais não só a nível principal, mas também cautelar.

 

3.     Globalização do Direito Administrativo

Presentemente, com o advento do Estado de Direito democrático e social, o paradigma acima descrito alterou-se significativamente, o que se pode detetar a dois níveis. Em primeiro lugar, generalizou-se e aprofundou-se o mútuo conhecimento e utilização comparatista dos sistemas jurídicos estrangeiros. Em segundo lugar, dá-se um fenómeno de internacionalização do Direito Administrativo. Esta internacionalização decorre, desde logo, do conhecido fenómeno da globalização económica e social, por via das quais cada vez faz menos sentido falar em fronteiras económicas, sociais, políticas e jurídicas. A esta globalização económica e social seguiu-se uma globalização jurídica que deu origem àquilo que se pode designar por Direito Administrativo sem fronteiras. O moderno Direito Administrativo regista uma crescente perda de ligação ao Estado, do ponto de vista interno, europeu e internacional. Internamente, a atividade administrativa materialmente consagrada é realizada não apenas pelo Estado central e respetivos órgãos, mas também por múltiplas entidades públicas e privadas às quais o Estado atribui competências administrativas (por exemplo, na saúde, na educação, nos transportes, etc).

Do exposto decorre que, hoje em dia, já não se deve falar em administração, mas sim de administrações. Ao nível internacional, nomeadamente no seio de organizações internacionais, mormente da União Europeia, deparamo-nos com aquilo que se pode designar por Direito Administrativo global assente numa ideia de governance. Esta internacionalização no Direito Administrativo tem uma tripla vertente ao nível do Direito comparado, do Direito global e do Direito europeu. Todavia, ainda é cedo para anunciar o fim dos Estados, razão pela qual o peso de cada uma destas vertentes varia consideravelmente de país para país.

A globalização no Direito Administrativo assume, no presente, especial enfase no seio da União Europeia. Esta europeização do Direito Administrativo tem, fundamentalmente, duas causas. Por um lado, há proliferação de fontes jurídicas europeias, nomeadamente ao nível dos serviços públicos, nos contratos administrativos e das providências cautelares, entres outras matérias. Em segundo lugar, ocorre o que se pode designar por integração jurídica horizontal com a adoção de políticas comuns com efeito unificador da jurisprudência europeia e com uma perspetiva comparatista da legislação e doutrina de cada Estado. Esta realidade tem por consequência a aproximação das legislações administrativas de cada país, do que é exemplo o modelo comum europeu do processo administrativo. Há assim, como já se referiu, o esbatimento ou até desaparecimento do Direito Administrativo interno de cada estado membro ao respetivo Estado.

Pode, pois, dizer-se que existe já uma verdadeira ordem jurídica própria e comum onde coexistem fontes comunitárias e nacionais. As fontes comunitárias vigoram automaticamente nos Estados, por efeito direto e em consequência do princípio da primazia do Direito europeu. A União Europeia visa a realização de política públicas comuns através das administrações dos Estados Membros transformando-se estas em autênticas administrações europeias que têm por finalidade a realização das tarefas administrativas comuns. Faz assim sentido falar-se da formação de uma administração europeia enquanto elemento da constituição material europeia. A União Europeia é também uma comunidade de Direito Administrativo, uma vez que os seus objetivos e tarefas são em grande medida de natureza administrativa.

De notar que esta europeização do Direito Administrativo regista ainda algumas resistências por parte das doutrinas e jurisprudências de cada Estado mais conservadoras no acompanhamento desta evolução. Estas tendências não assimilaram ainda que o Direito Administrativo de cada Estado constitui atualmente e em grande medida Direito europeu concretizado, porque há uma dependência administrativa do Direito europeu, já que este só se realiza através do Direito Administrativo. Ao que acresce que as políticas públicas europeias correspondem ao exercício da função administrativa e as normas que a estabelecem têm natureza administrativa. Há também uma dependência europeia administrativa já que o Direito Administrativo é cada vez mais Direito europeu, constituído por fontes europeias e com uma convergência crescente dos ordenamentos nacionais ao nível substantivo, procedimental e processual.

Por todo o exposto, o Direito Administrativo atual dos Estados da União Europeia foi já designado de Direito mestiço já que é constituído por princípios, normas, noções, institutos e correntes doutrinárias e jurisprudenciais simultaneamente nacionais e comunitárias.

A europeização do Direito Administrativo reflete-se por exemplo na evolução do conceito de ato administrativo. A definição de ato administrativo está hoje superada já que este é hoje visto não como um ato de autoridade, mas sim como um ato favorável oriundo de uma administração prestadora. O ato administrativo deixa de ter uma posição central já que agora está integrado no âmbito do procedimento de uma relação jurídica, que pode ser, aliás, multilateral. Perdeu, assim, o seu caráter autoritário para a criação de direitos e prestação de bens e serviços aos particulares.

A evolução do conceito do ato administrativo foi acentuada pela europeização do Direito Administrativo o que se reflete na perda da dimensão estatutária do ato administrativo, do esbatimento do seu carácter regulador e pela proliferação de atos administrativos provenientes de autoridades administrativas independentes.

A europeização do Direito Administrativo tem também influência decisiva na transformação dos regimes da contratação pública. Ocorre uma unificação do tratamento de toda a atividade contratual da administração pública submetida a regras comuns substantivas, de procedimento e de processo. Há uma criação de um regime jurídico comum para certos tipos de contratos ou para certos domínios da atividade, por corresponderem ao exercício da função administrativa. No caso particular de Portugal, esta influência europeia refletiu-se na publicação do Código da Contratação Pública, relativamente ao qual se considera que o respetivo regime jurídico não se aproximou tanto como o desejado do Direito europeu.

Pode dizer-se que, a nível internacional, a globalização do Direito Administrativo não atingiu o desenvolvimento idêntico ao do espaço da União Europeia, o que se compreende, face às particularidades legislativas organizacional e de perda de soberania que caracteriza a União Europeia. Ainda assim, é possível detetar alguma globalização decorrente da partilha de experiências do Direito comparado e da aplicação de normas e princípios de Direitos Humanos reconhecidos pelo Direito internacional às relações entre os particulares e a administração pública.

 

4.     Posição adotada

Face a todo o exposto, deve reter-se que a criação e construção da União Europeia vem ocorrendo em diversas fases, que têm por princípios fundamentais a abolição das fronteiras, com a livre circulação de capitais, pessoas e bens. Mais recentemente, avançou-se para a criação da moeda única, para políticas de defesa e de relacionamento internacional comuns que poderão resultar numa Constituição, num governo e numa política europeia únicas. Ao lado da Europa no mercado comum avança-se paulatinamente para a Europa dos cidadãos, dos seus direitos e da sua defesa.

Tendo presente que o projeto europeu é uma longa e difícil construção com avanços e recuos, tem-se por certo que o seu êxito passará por um projeto comum em que esteja presente uma verdadeira função administrativa. Caberá aos órgãos da União Europeia ou a cada um dos Estados Membros a implementação de um conjunto de políticas e de tarefas que se concretizarão a vários níveis como sejam a defesa, a segurança interna, a saúde, a educação, a formação profissional, o acolhimento de migrantes, as obras públicas, os direitos sociais, etc.

Como já se referiu, estão aqui em causa funções eminentemente administrativas, a concretizar ou verticalmente diretamente pelos órgãos da União Europeia ou horizontalmente por cada um dos Estados Membros. A globalização que tudo isto implica, pelo menos em termos europeus, deverá, na minha opinião, ser acompanhada por um salto epistemológico que se traduzirá num avanço para uma legislação administrativa europeia única, no que se refere aos princípios gerais, ao procedimento, ao processo e à organização judicial administrativa.

Parece-me que, atualmente, já não faz sentido coexistirem ordenamentos jurídicos administrativos estaduais autónomos, com as suas particularidades e contradições entre si. Com efeito, após a renúncia parcial da soberania dos Estados resultante da construção da União Europeia, coexistem tarefas materialmente administrativas comuns a todos os Estados, o que impõe, enquanto desígnio da construção europeia, que se avance, decisivamente, para uma união legislativa e judicial.

A Lei, os órgãos que a executam (administração pública) e os órgãos que a fiscalizam (tribunais administrativos) são instrumentos de uma política num dado momento histórico. Cabe-lhes executar no terreno as políticas comuns. Não faz sentido estarmos em presença de políticas comuns sem que a legislação aplicável, os órgãos executores e os órgãos fiscalizadores sejam igualmente comuns. Trata-se de uma questão de eficiência, de racionalidade, em suma, de uma evolução natural da construção europeia.

 

 

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras», Almedina, Coimbra, 2019.

VASCO PEREIRA DA SILVA / INGO WOLFGANG SARLET, «Direito Público Sem Fronteiras» (“e-book”), ICJP, Lisboa, 2011, http://www.icjp.pt/publicacoes - Artigos «Direito Administrativo Nacional ao Direito Administrativo Sem Fronteiras (breve nota histórica)» e «Continuando a Viagem pela Europa do Direito Administrativo».

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», Volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018.

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE – «Lições de Direito Administrativo», 5ª edição, Almedina, 2017.