A nova perspetiva do particular no Direito Administrativo moderno: a Positivação de Direitos, a Transparência Estatal e a Participação Social.
A nova perspetiva do particular no Direito Administrativo moderno: a Positivação de Direitos, a Transparência Estatal e a Participação Social.
Renée Torres De Madeiro Rocha
Turma B – Subturma PC16
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
2024
Resumo
Este trabalho propõe-se a fazer uma análise sobre a nova ótica que a Administração moderna pôs em causa acerca do particular no âmbito da sua valorização e fundamentação para o próprio conceito de Direito Administrativo, o que demonstrou, assim, um poder de compreensão mais flexível e adaptada às novas realidades administrativas que se expressam nas variadas e complexas relações entre administração publica e indivíduos civis. Iremos nos focar em como esse modelo vem contradizer a antiga Administração, a qual se centrava no conceito de ato administrativo tradicionalmente visto como uma manifestação unilateral de poder público, que desconsiderava os direitos dos cidadãos e as vias como simples objetos administrados para a prossecução dos seus fins. E, assim, como podemos perceber na atual noção da Administração o reconhecimento da relação jurídica entre o Estado e os administrados como uma verdadeira estrutura central das interações administrativas, as quais se baseiam em direitos e deveres de ambas as partes mediante as posturas doutrinárias e as positivações legais do poder público nacional. Vamos mencionar como os fundamentos dessa nova perspetiva tiveram sua origem em uma série de transformações históricas e normativas que acompanharam o desenvolvimento do Estado Democrático de Direito e a afirmação dos Direitos Fundamentais. Fazendo, ainda, a referência e enfoque as consequências desse novo eixo de estudo para este campo do Direito na sociedade e na efetividade do nosso ordenamento jurídico, especificando, principalmente, as mudanças de normatividade da Administração que proporcionaram o fortalecimento da positivação de direitos, a nova caracterização de transparência estatal e o surgimento da participação social. Por fim, concluiremos que essa nova ideologia veio responder à necessidade de um Estado mais dialógico, responsável e voltado à concretização e respeito dos direitos dos cidadãos que surgem na Administração prestadora, representando uma modernização no Direito Administrativo e uma superação dos limites do tradicional enfoque no ato administrativo unilateral.
Palavras-chaves: Direito Administrativo. Relações Jurídicas. Positivação de Direitos. Transparência Estatal. Participação Social.
Abstract
This paper aims to analyze the new perspective that modern Administration has challenged regarding the individual in the context of its valorization and foundation for the very concept of Administrative Law, which has thus demonstrated a more flexible understanding power adapted to the new administrative realities that are expressed in the varied and complex relationships between public administration and civilian individuals. We will focus on how this model contradicts the old Administration, which was centered on the concept of administrative act traditionally seen as a unilateral manifestation of public power, which disregarded the rights of citizens and the means as simple objects administered for the pursuit of its purposes. And, thus, as we can see in the current conception of Administration, the recognition of the legal relationship between the State and the administered as a true central structure of administrative interactions, which are based on the rights and duties of both parties through the doctrinal positions and legal positivizations of national public power. We will mention how the foundations of this new perspective had their origin in a series of historical and normative transformations that accompanied the development of the Democratic State of Law and the affirmation of Fundamental Rights. We will also refer to and focus on the consequences of this new axis of study for this field of Law in society and in the effectiveness of our legal system, specifying, mainly, the changes in the normativity of the Administration that provided the strengthening of the positivization of rights, the new characterization of state transparency and the emergence of social participation. Finally, we will conclude that this new ideology came to respond to the need for a more dialogic, responsible State focused on the realization and respect of the rights of citizens that arise in the providing Administration, representing a modernization in Administrative Law and an overcoming of the limits of the traditional focus on the unilateral administrative act.
Keywords: Administrative Law. Legal Relations. Positivation of rights. State Transparency. Social Participation.
Indicie
Introdução....................................................................................5
O conceito de relação jurídica.....................................................6
Os Direitos Subjetivos e sua positivação.....................................8
A Transparência Estatal..............................................................10
A Participação social..................................................................12
A consagração no ordenamento jurídico....................................13
Considerações finais...................................................................14
Bibliografia.................................................................................16
Introdução
Para uma breve introdução devemos começar destacando o contexto histórico no surgimento do Direito Administrativo e sua posição inicial acerca dos particulares. Neste sentido, podemos começar citando que durante o antigo regime não havia uma distinção clara entre os atos do soberano e a administração do Estado, uma vez que o poder absoluto do rei e suas decisões eram tidas como a expressão da vontade estatal. Assim, surge posteriormente durante o período da Renascença, o momento inicial em que o filósofo Maquiavel insere na literatura científica e no mundo, pelo seu livro O Príncipe (1513), o conceito de Estado como uma sociedade organizada com bases de normas e sentido hierárquico que fomentam a ordem através da criação artificial de uma entidade que concentrava todos os poderes da sociedade.[1]
Desse modo, o Estado surge como uma figura autônoma e com legitimidade para se manter e se consolidar através da força, e focando-se em obter resultados efetivos para a manutenção do poder. Resultando, assim, a influência desse modelo maquiavélico na ideia de um Estado centralizado, soberano e com autoridade concreta para atuar de forma independente na preservação da ordenação e segurança, o que fomenta também o seguimento de inúmeras novas correntes filosóficas acerca deste tema a posteriori como os contratualistas, realistas jurídicos e positivistas.
Em vista disso, em meio à estas novas formas de pensar a organização social, temos na passagem para a época moderna o surgimento de um Estado detentor de poder de forma concentrada e as decisões administrativas sendo de caráter autoritárias, com pouca proteção dos direitos dos indivíduos, em nome dessa legitimidade estatal de atuação. O que caracteriza a administração pública[2] deste período com uma postura mais agressiva e autoritária, onde o indivíduo era tratado predominantemente como objeto, e não como sujeito com direitos. Criando-se, assim, a denominada mais tarde Administração Agressiva[3] que na medida de obter segurança e estabilidade para a ordem pública era justificado e utilizado as práticas administrativas e políticas de controle sem espaço para a participação ou direitos do cidadão através da coercividade.
Isto é, com a ascensão do Estado Liberal no século XVIII, houve um início de mudança com o reconhecimento de alguns direitos individuais. Contudo, esses direitos eram voltados à proteção das elites e a nova burguesia, e o Estado mantinha-se distante da ideia de promover justiça social ou atender às necessidades da população como um todo. A Administração pública ainda utilizava sua raiz nas instituições do Antigo Regime mudando apenas a ideologia para liberalismo político com base no instrumento do Estado de Ato Administrativo que era uma forma de construção de poder unilateral fundada no princípio da legalidade, o qual se demonstrava uma atuação agressiva e lesiva aos direitos dos cidadãos. Nesse sentido, A ideia de bem público ou direitos sociais não era uma prioridade, e a administração continuava a tratar o cidadão como um “objeto” em relação às suas necessidades sociais.[4]
Somente com o surgimento do Estado Social, na transição do século XIX para os séculos XX, o cidadão começa a ser visto como verdadeiro sujeito de direitos, e o papel da administração pública se expande no desafio de por fim às péssimas condições de sobrevivência da época e, assim, garantir a criação e efetivação de direitos sociais, econômicos e culturais.[5] Esse modelo vem se fundamentar em uma administração que protege e promove direitos e bem-estar, sendo originário do contexto de guerras deste período e que obriga o Estado a desempenhar mais funções, ser prestador, em nome da condição evolutiva dos serviços públicos para ter recursos necessário à passagem das Grandes Guerras Mundiais e ter garantias de vida para a polução.[6] Assim, podemos observar uma transformação significativa, onde o cidadão passa a ter um papel central, culminando na Administração Moderna e Prestadora, o que gera as modificações na positivação de direitos, na transparência estatal e na participação cidadã.[7]
Atualmente, o Direito Administrativo moderno reflete essa evolução histórica ao colocar o cidadão no centro das políticas públicas, promovendo melhores condições de vida por meio dos serviços públicos e garantindo uma melhor relação recíproca para com este sujeito no que cerne seus direitos e deveres. Esse modelo veio exigir do Estado uma atuação cada vez mais próxima e responsiva, com um equilíbrio entre o papel de regulador e o de protetor dos direitos fundamentais, em linha com o princípio democrático, a responsabilidade social e os seus limites de atuação. Assim, iremos incidir este trabalho nesta análise evolutiva e como esta ligação mudou e teve consequências na Administração, e veio a ter a sua nova posição, para além do seu alicerce doutrinário, prevista no nosso ordenamento jurídico nacional.
1. O conceito de relação jurídica.
Uma vez que nossa análise central se destaca na forma como o foco da Administração, após a crise do ato administrativo antigo, mudou para abranger por inteiro as ligações entre o Estado e os particulares, independente da atuação passiva ou ativa daquela com estes últimos, devemos então fazer uma breve explicação do conceito de relação jurídica no nosso ordenamento para em seguida prosseguirmos na sua evolução.
É válido afirmarmos que na experiencia portuguesa podemos pontuar que de acordo com os primeiros manuais do Professor Marcello Caetano houveram as primeiras aproximações e análises acerca da utilização do conceito de relação jurídica no Direito Administrativo, contudo estas foram afastadas na 7ª edição do Manual de 1968, em que foi abandonado este conceito para adotar critérios objetivos para determinar uma legitimidade no seguimento de uma linha positivista da época.[8]Porém, nas últimas décadas, este panorama português tem sofrido mudanças de ensinamentos doutrinários, principalmente pela influência do Professor Vasco Pereira da Silva que trouxe da doutrina alemã a utilização do conceito de relação jurídica como um novo núcleo para o Direito Administrativo, no pensamento de centralizar esta realidade como inerente à essência da Administração para explicar e abarcar os atos e interações administrativas com referência a ela.
Assim, nesse contexto, denominamos para iniciar, o conceito da relação jurídica pelo sentido técnico-jurídico sendo o vínculo reconhecido pela ordem jurídica entre duas ou mais pessoas, no qual se estabelecem direitos e obrigações. Em outras palavras, é um relacionamento formal e regulado pelo Direito que define os direitos e deveres entre os envolvidos, conceito o qual é regido e baseado o nosso Código Civil atual e já dispõe de alguma divergência doutrinária[9], mas que apenas focaremos no seu âmbito conceitual para o Direito Administrativo. O qual fez frente ao Estado pós-social e apesar de não abarcar todas as realidades da Administração no quadro relacional, como “os deveres da Administração de carácter objetivo, as regras e definições relativas as organizações administrativas ou os direitos da Administração sobre o domínio público”[10] exemplificados pelo Professor Pereira da Silva, refere-se, ainda, a maior parcela das situações administrativas.
Dessa forma, partindo desse conceito exportado da Teoria do Direito civil podemos já mencionar na doutrina a existência de uma conceituação própria de relação jurídica administrativa para este âmbito, sendo como descreve o Professor Diogo Freitas do Amaral "toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que atuem no exercício de poderes ou deveres públicos, conferidos por normas de direito administrativo”[11]. Isto significa uma ligação de situações ativas e passivas entre Estado e particular, ou entre próprios agentes do Estado, que representa os poderes exercidos pela Administração em nome dos seus deveres que nomeadamente são os direitos dos indivíduos, que giram em torno do grande objetivo do Estado de prossecução do interesse coletivo e da proteção desse interesse contra a negligência ou do abuso dos meios para seu fim.
1.2. Aplicabilidade na doutrina Administrativa.
Podemos, assim, após essa breve explicação salientar que existem diferentes formas que a doutrina jurídica no Direito Administrativo encara esta conceituação, algumas com um viés o qual admitem a atuação de uma Administração autoritária em que o sujeito tem a posição de administrado como um simples objeto passivo que está a mercê do poder soberano e não é reconhecida a relação jurídica, nomeadamente creditada por aqueles teóricos positivistas[12]. Já outros autores sustentam a admissibilidade limitada, no âmbito dos atos autoritários da Administração, deste conceito de relação jurídica que é, por sua vez, uma ligação “desequilibrada”, mas atribuiu o seu valor apenas como a natureza de uma relação de poder para com os administrados[13].
Contudo, entendemos e adotamos neste trabalho a noção mais moderna da nova centralidade da noção de Direito Administrativa que é sustentada em maior amplitude pela doutrina alemã e pelo Professor Vasco Pereira da Silva em Portugal. A qual aborda como devemos perspetivar a materialidade da relação jurídica, em que se identifica no plano da Administração, para com os particulares uma ligação de direitos e deveres recíprocos sendo ambos, assim, sujeitos de direito, e não sendo mais apenas uma relação de poder.[14] Desta maneira, neste novo panorama há um maior estudo à este novo instituto das relações jurídicas, o que não faz desconsiderar o ato administrativo mas apenas integra-se dentro deste, e demonstram uma melhor concebimento do relacionamento do Estado e dos privados sob o Estado de Direito Democrático uma vez que põe os dois submetidos à um ordenamento e não mais uma subordinação, sendo isto justificado no nosso ordenamento nacional como posteriormente será mencionado.
2. Os Direitos subjetivos e a sua positivação.
No sentido dessa nova centralidade é pertinente pontuarmos as consequências dessa mudança dogmática, as quais a primeira expomos como a aplicabilidade e fortalecimento dos direitos subjetivos no Direito Público. Como destaca o Professor Vasco Pereira da Silva uma das vantagens dessa realidade é o realce dos direitos dos cidadãos em troca do poder unilateral administrativo da antiga doutrina. Logo, há uma valorização dos direitos individuais, dos direitos fundamentais ou resultantes de leis ordinárias, pelo que torna a posição e nomeadamente estes direitos mais fortes frente ao poder da Administração no eixo do seu equilíbrio relacional.[15]
E, assim, percebemos que a condição lógica de existência das relações jurídicos administrativas esta intimamente ligada a este conceito de direito subjetivo e justamente por este motivo que veio a ser reconhecida a posição dos particulares frente ao Estado, isto é, foi o reconhecimento destes direitos que afirmaram a posição de igualdade dos sujeitos para com a Administração, reiterando-os do lugar de objeto. Dessa forma, é importante ressaltarmos a evolução e prossecução desta noção na Administração prestadora, acompanhado das posições doutrinárias que o precederam.[16]
Nesse sentido, podemos destacar a existência de escolas negacionistas alemãs e francesas que na fase inicial da discussão sobre os direitos dos particulares negavam a realidade dessas prerrogativas subjetivas vistos não haver espaço para a reivindicação de direitos individuais pela supremacia do interesse publico pelo qual a Administração era prosseguida. Seguidos adiante pela escola subjetivista que concentrava sua tese no direito à legalidade, isto é, os particulares tinham o direito que a Administração cumprisse a lei, sendo apenas um reflexo do Direito da época e não um direito existente na esfera jurídica e pessoal do indivíduo. Prosseguidas depois pela abordagem em que se fundamente este trabalho, isto é, na nova admissão da relação jurídica como base dogmática para o Direito Administrativo que vem se perdurando até a atualidade.
Ademais, passados a essa discussão na doutrina sobre a admissibilidade de um sujeito de direito ou não tivemos, então, uma reflexão acerca de que critério essa posição seria interpretada e abrangida. Gerando, assim, as construções trinitárias e unitárias da época as quais discutiam a possibilidade de a posição do particular ser entendida de forma ampla, ou seja, distinguir que os direitos subjetivos, os interesses legítimos e os interesses difusos seriam as posições substantivas de vantagem dos particulares perante a Administração, mas que abrangem realidades jurídicas diferentes. No âmbito da nosso entendimento e como doutrina probatória seguinte vale ressaltar a Teoria da Norma de Proteção defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva e diversos teóricos da corrente alemã, a qual admite a existência de um direito subjetivo em relação à Administração sempre que uma norma, que estabeleça deveres em correspondência ao direito do particular, vise para além da satisfação desse interesse do individuo, a sua proteção, ou seja, sempre que haja um benefício decorrente de um direito fundamental.
No contexto português, a Constituição da República Portuguesa, de 1976, (CRP) é um marco fundamental para a afirmação desses direitos dos particulares frente à Administração Pública. Uma vez que esta Constituição consagra expressamente os direitos e garantias dos cidadãos (artigos 24º à 47º), incorporando o respeito à dignidade humana, à igualdade e o devido acesso ao processo legal (artigo 1º e artigo 20º, repetitivamente). Com isso, há o estabelecimento de um padrão de proteção ao particular que o Estado deve observar por ordem jurídico-constitucional acerca das suas atuações de poder em nome desse reconhecimento de direitos subjetivos que o indivíduo tem por valorizado e assegurado.
Assim, mesmo com as discussões de critérios doutrinárias o nosso ordenamento constitucional é certeiro e direto, a positivação de direitos que é utilizada no Direito Administrativo português significa expressamente que os cidadãos não são apenas destinatários passivos das decisões administrativas como no modelo antigo de ato administrativo. Nesse sentido, Freitas do Amaral aponta que a positivação desses direitos garantiu uma estrutura normativa que obriga o Estado Português a agir de maneira não apenas de acordo com a legalidade, mas também ética, promovendo a segurança jurídica e a justiça administrativa.[17]Ademais, nesse viés, o Professor João Caupers destaca também que a positivação desses direitos no Código de Procedimento Administrativo (CPA) foi crucial para assegurar que o particular tenha uma posição garantida e reconhecida dentro do processo administrativo, impedindo arbitrariedades e abusos de poder, ou seja, atuando sob o princípio da legalidade.[18]Para Caupers, assim como Freitas de Amaral, a formalização desses direitos no CPA foi um passo decisivo para a transformação do Estado português em uma administração pública voltada ao serviço dos cidadãos.
Dessa forma, podemos perceber que apesar da reflexão em que critério ou de que realidade jurídica esses direitos iriam ser transpostos para o a atuação da Administrativa, é essencial admitirmos que o nosso ordenamento já na sua expressa admissão do sujeito na sua posição ativa de vantagem para com o Estado, veio reforçar a teoria da relação jurídica administrativa na medida que propõe positivamente essa ligação recíproca de direitos e deveres. Assim, essa nova dogmática fortaleceu os preceitos constitucionais para serem efetivados e teve também sua própria comprovação e base científica-jurídica nessas ordens normativas.
3. A Transparência Estatal.
Neste tópico destacamos uma das vertentes que acompanhou a valorização relacional dos particulares com o Estado, sendo esta a transparência administrativa que se tornou uma das grandes exigências contemporâneas. Deste modo, devemos considerar que a subordinação à normatividade jurídica decorrente do princípio de Estado de Direito Democrático em nome do controle do poder público vem caracterizar a atuação administrativa sob o cumprimento material, orgânico e formal do ordenamento jurídico vigente, isto é, é necessário um dever de acordo com a norma.
Nesse sentido, a exigência de observância no cumprimento dessas prescrições normativas apenas será efetuada quando estas possam ser provadas ou percebidas por terceiros.[19]O que podemos entender que a transparência se relaciona diretamente com este princípio de Estado de Direito, e que é também definido pela doutrina pelo conceito de accountability (“prestação de contas”) o qual atribui a apreciação de uma relação de submissão entre dois sujeitos, ou seja, encaixamos aqui a relação jurídica administrativa em que o particular pode apreciar as ações da Administração, reforçando novamente a sua paridade jurídica. Podemos citar a passagem de Raquel Carvalho nesse âmbito a qual dita que “a informação prestada deverá ser clara, exaustiva, exata, coerente e tempestiva e só dessa forma a administração pode considerar cumprida a sua obrigação”.[20]
Assim, a transparência jurídica permite o controle da atividade pública e possibilita a atuação ativa do sujeito em conhecer o modo como o Estado vem realizando suas tarefas, o que se atribui à uma ideia do Estado Social de serem mantidos à níveis qualitativos as funções exercidas em nome do interesse publico. Tal instituto é feito por meio da publicidade dos atos públicos (como no Diário Oficial da República), pela comunicação individualizada aos destinatários de atuações restritivas, pela participação dos destinatários das atuações publicas nos procedimentos administrativos que os afetem e às prestações que os sujeitos com legitimidade solicitem no âmbito das informações dos processos que são interessados.[21]
Posto isso, o direito à informação pode ser interpretado na Constituição pelo artigo 37º de liberdade de expressão e informação juntamente com o artigo 48º nº2 que dita sobre o direito da participação na vida política e o direito de esclarecimento dos cidadãos acerca dos atos do Governo. Nesse âmbito, mais especificamente, temos a consagração constitucional expressa no artigo 268º nº1 sobre o direito de informação dos administrados, o qual foi acompanhado e expandido com pelo Regime de Acesso à Informação Administrativa e Ambiental e De Reutilização Documentos Administrativos nº 26/2016 de 22 de Agosto, que estabeleceu o acesso dos cidadãos aos documentos administrativos, visando promover a responsabilidade dos agentes públicos e o controle social. Sendo ainda acompanhado pelo regime da CPA (artigo 110º e artigo 114º) o qual o Professor Pereira da Silva também se baseia para centralidade da relação jurídica no cerne do Direito Administrativo, junto da Parte III capítulo II desse mesmo regime que aborda a relação procedimental.
Isto é, o desenvolvimento de legislações específicas, fortaleceu-se ainda mais a posição do particular ao garantir que o cidadão tenha acesso aos documentos e informações que lhe dizem respeito. Esse movimento representa uma modernização do Direito Administrativo português e um alinhamento com as exigências de uma sociedade democrática que destaca a relação jurídica valorativa nesse cenário, contrapondo a antiga Administração que nas suas decisões autoritárias também eram tomadas em segredo e sem abertura de satisfação ao particular. Assim, a Professora Carla Amado Gomes afirma como essas mudanças representaram uma transformação na relação entre o Estado e o particular, promovendo a responsabilização e combatendo práticas de secretismo administrativo, prática que permite a confiança do cidadão nas instituições, enquanto fortalece o controle democrático e positivado do Estado de Direito.[22]
Dessa forma, para o Direito Administrativo português, a transparência se torna um pilar essencial para a construção de uma Administração Pública confiável e democrática, uma vez que em um Estado de Direito Democrático o acesso à informação permite que os indivíduos defendam seus interesses, pois corrobora para que estes acompanhem as atividades administrativas, compreendam as razões das decisões e possa participar mais ativamente na vida pública. Esse acesso à informação fortalece o controle social e permite que o cidadão denuncie irregularidades, garantindo que a Administração atue de forma ética e dentro dos limites legais. Reafirmando, assim, a teoria da relação jurídica, a qual valoriza o particular e o cumprimento pelos seus direitos, visto que este alicerce permite a atuação do próprio indivíduo nesse cumprimento.
4. A Participação social.
A participação cidadã no Direito Administrativo português representa uma outra inovação significativa no relacionamento entre o Estado e o cidadão, fortalecendo a noção de democracia participativa e incentivando o envolvimento direto do particular na formulação e fiscalização de políticas públicas. Este tópico ganha especial relevância em face da crescente complexidade da administração e da necessidade de uma governança mais transparente, como explicado anteriormente, e responsiva às demandas sociais.
Dessa forma, a positivação dos direitos do particular também se manifesta no reconhecimento do direito à participação, previsto no CPA (artigo 12º) e reforçado em outras legislações. Este direito permite que o particular não apenas tenha acesso à informação, mas também que participe diretamente na formulação de políticas públicas e nas decisões administrativas que o afetam. No contexto português, essa participação é facilitada por mecanismos como audiências públicas e consultas populares, especialmente em áreas como o ordenamento do território e o urbanismo. Assim, o direito à participação representa um aprofundamento da democracia, ao permitir que o cidadão atue como colaborador nas decisões administrativas, essa atuação cidadã fortalece o papel do particular, transformando-o em um elemento ativo no processo administrativo, o que contribui para a legitimidade e eficácia das decisões.
O direito à participação cidadã em Portugal também é assegurado pela Constituição que estabelece, no artigo 48º, o direito de participação direta e ativa dos cidadãos na vida pública, ou seja, a participação popular representa-se em um direito fundamental político[23]. Além disso, o artigo 267º da mesma disposição reconhece a importância da descentralização administrativa, permitindo que os cidadãos participem não apenas de processos decisórios nacionais, mas também de questões locais, âmbito que é trabalhado junto ao regime a CPA. Nesse sentido, a Professora Amado Gomes, argumenta que essas ferramentas representam um avanço na prática administrativa portuguesa, permitindo que o cidadão influencie diretamente as decisões do governo. A autora enfatiza que o envolvimento do cidadão contribui para a legitimidade das políticas públicas e torna a administração mais sensível às necessidades reais da população, algo especialmente evidente nos processos de consulta pública, onde o retorno da opinião da sociedade pode alterar ou aprimorar decisões governamentais.[24]
Assim, essa transformação exige do Estado português um constante aprimoramento de suas práticas e uma adaptação aos novos desafios sociais e tecnológicos, para garantir que a Administração Pública continue a servir os interesses da sociedade com transparência, eficiência, respeito aos direitos fundamentais e a devida participação social. Pilares estes que refletem diretamente a centralidade da relação jurídica no Direito Administrativo, mas que necessitam sempre, para além da positivação no ordenamento jurídico, serem praticadas pelo Estado de forma a serem cumpridas.[25]
5. Consagração no ordenamento jurídico português.
Neste sentido, para fins de comprovação desta análise de noção moderna da Administração é válido destacarmos a sua consagração no ordenamento jurídico português a fim de expressar sua utilidade e expansão. Iniciando o destaque com a Constituição da República Portuguesa, de 1976, (CRP) a qual verificamos a existência de várias disposições que demonstram a superação da ideia de uma Administração agressiva, para a existência de direitos dos particulares, estando os mesmos numa posição de igualdade com a Administração.[26]
Um exemplo claro desta ideia é a base da nossa Constituição estar consagrada na dignidade da pessoa humana (artigo 1º) e no funcionamento de um Estado de Direito Democrático (artigo 2º), ou seja, que impõe o Estado sob a atuação da lei e determina como tarefa fundamental a garantia de direitos e liberdades fundamentais (artigo 9º), a qual excluí a noção do particular como sendo um objeto da Administração. Sendo necessário ressaltar que a Constituição ao estabelecer Direitos Fundamentais admite uma proteção jurídico-constitucional que vinculam as entidades publicas e privadas nessas relações (artigo 18º) e aferem com mais afinco a igualdade dos particulares à Administração, atribuindo, ainda, o instituto de responsabilização caso ponham em causa esses direitos civis (artigo 271º nº1) no exercício das suas funções.
Ademais, no que cerne à realidade prática, isto é, primeiramente a Constituição garante a acesso a todos do meio de recurso e tutela judicial (artigo 20º), em seguida ocorre a atuação conjunta na regulação desses litígios de relações jurídicas administrativas pelos próprios Tribunais Administrativos (artigo 212º nº3), representando a evolução da antiga Administração de imunidade judicial para com os seus atos em nome sua independência da época. Além disso, no Código de Procedimento Administrativo (CPA) podemos também elencar a valorização do particular evidente dos artigos 65º ao 76º, onde detemos um capítulo dedicado á relação jurídica administrativa. Seguidamente, com consagração do direito de participação no procedimento por parte dos interessados (artigo 98º do CPA), para além da consagração normal do artigo 12º de participação e do artigo 11º de colaboração, como mencionado no capítulo anterior.
Portanto, o ordenamento jurídico português atual valoriza fortemente a relação jurídico administrativa, reconhecendo o indivíduo como um sujeito de direito e garantindo um amplo conjunto de direitos e garantias na sua relação com a Administração Pública. Esta evolução reflete um compromisso com os valores do Estado de Direito, de limitação e ordenação do poder político e positivação de direitos fundamentais, assegurando, assim, que o poder administrativo seja exercido com respeito pela dignidade e pelos direitos dos cidadãos.
6. Considerações finais.
Em suma, podemos considerar que a existência de relações jurídicas administrativas é inequívoca no âmbito do Direito Administrativo. Compreende-se que houve uma superação da ideia de uma relação assente no poder da antiga Administração, para uma bilateral, e sendo atualmente multilateral, tendo em conta as várias modalidades que ela pode assumir, apesar de como já explicado não assumir todas as realidades administrativas, mas a grande parte delas. Isto significa que é inegável que a própria doutrina já assuma a sua existência, com algumas disparidades, mas nunca a pondo em causa a positivação do nosso ordenamento jurídico, tal como expresso pela Constituição da República Portuguesa e prosseguido na prática pelo Código de Procedimento Administrativo.
Assim, concluímos que o Direito Administrativo contemporâneo não pode e não é mais ser visto apenas como um instrumento de autoridade estatal, mas sim como um campo que protege a dignidade dos indivíduos e promove a justiça e a boa atuação administrativa. A nova noção da relação jurídica no Direito Administrativo reflete um compromisso com os valores do Estado de Direito, onde a legalidade, a transparência e a participação ativa dos cidadãos se tornam centrais. Sendo esses novos panoramas reflexo de uma evolução histórica e normativa nas sociedades que admitiram os particulares como verdadeiros sujeitos de direito e garantiram sua proteção. Portanto, essa nova perspetiva do particular no Direito Administrativo português moderno demonstrou o compromisso de Administração mais democrática, responsável e atenta aos direitos fundamentais dos cidadãos. Assim, a positivação de direitos veio fortalecer a segurança jurídica do cidadão e efetivar os preceitos constitucionais; a transparência administrativa promoveu o controle social e a accountability e a participação cidadã veio construir uma relação de confiança entre o Estado e a sociedade.
Dessa maneira, viemos finalizar e afirmar a nossa admissão do entendimento do Professor Pereira da Silva em propor essa noção de centralidade da relação jurídica como núcleo do Direito Administrativo correta e necessária para a atualidade, visto que, primeiramente, está perceção já tem sua comprovação científica-jurídica dentro do nosso ordenamento nacional constitucional e ordinário. Ademais, essas prerrogativas constitucionais garantem justamente o conceito fundamental do nosso país de Estado de Direito Democrático (artigo 2º da CRP) nas suas vertentes de racionalização do poder político e garantia dos direitos dos particulares, sendo está última a própria fundamentação da dogmática das relações jurídicas, expressando, assim, o seu pilar constitucional e primário na nossa normatividade.
Contudo, para além das provas normativas, as quais são de extrema importância, acreditamos que é essencial definir que a centralidade do particular no âmbito do trabalho administrativo é puramente o exercício da função social do Direito. Logo, podíamos fundamentar essa teoria no pilar básico do que o Direito atua e serve como sendo, nomeadamente, para a regulação do ser humano, isto é, essa ordem é diretamente humana e personalista, então, não haveria nada mais humano e próprio do Direito do que colocar a relação entre as partes, instituto que ocorre primordialmente entre entidades humanas socias, como centro de apenas mais uma das áreas dessa ordem. Assim, entendemos que essa mudança de dogmática do Direito Administrativo é essencial para a evolução jurídica das sociedades atuais, no cerne de o Estado dever atuar de forma limitada e ordenada, e para realização daquilo a qual o Direito tem como característica fundamental, que é o seu labor incidente sobre o ser humano.
Bibliografia
AMADO GOMES, Carla. Em Nome da Transparência no Direito Administrativo. Coimbra: Almedina, 2023.
CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo. Tomo I. 7. ed. Lisboa: Coimbra Editora, 1968.
CAUPERS, João. Introdução ao Direito Administrativo. 10. ed. Lisboa: Âncora Editora, 2009.
FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume II. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2011.
MENEZES CORDEIRO, António. Tratado de Direito Civil Português. Volume II. Coimbra: Almedina.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo IV. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1998.
PEREIRA DA SILVA, Vasco. Em busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Almedina, 1998.
PEREIRA DA SILVA, Vasco. Para um Contencioso Administrativo dos Particulares. Edição de 1997.
CARVALHO, Raquel. O Direito à Informação Administrativa Procedimental. Porto: Universidade Católica, 1999.
SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General. Tomo I. Madrid: Marcial Pons, 2014.
[1] Vide V. PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1ª Edição, 1995, pp. 13 e 14.
[2] Vale ressaltar que nesta época não havia ainda uma legitimação do conceito de Administração pública, apenas colocamos o termo para fazer referência à uma ideia embrionária desta figura que virá a ser oficializada posteriormente no Estado Moderno, nas revoluções do momento, e nos séculos seguintes XIX e XX.
[3] Cfr. PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido. P 40. 1ª Edição. 1995.
[4] Vide PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido. pp 38, 39, 40 e 41. 1ª Edição. 1995
[5] V. PEREIRA DA SILVA, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares. P 42. Edição de 1997.
[6] J. A. SANTAMARIA PASTOR, Principios De Derecho Administrativo General. Tomo I. P 163.
[7] Cfr. PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido. P 72 e 73. 1ª Edição. 1995
[8] Cfr M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo, I, 7.ª ed., Lisboa: Coimbra Editora, 1968, p. 77.
[9][9] Acerca disso sublinhamos que este conceito exportado da Teoria do Direito civil vem já sendo substituído pelo âmbito mais amplo das situações jurídicas no papel de eixo dogmático acadêmico, uma vez que de acordo com o Professor Menezes Cordeiro a relação jurídica é apenas uma das várias situações jurídicas possíveis e que limitar toda a realidade a relações jurídicas é incompatível e provoca distorções contínuas nas conceituações e entendimentos técnicos jurídicos. Contudo, posto que neste trabalho estamos incidindo sobre uma análise sob a ótica da nova ligação entre particular e Administração iremos exportar apenas essa noção técnica de relação jurídica bastante influenciada pela Teoria do Direito Civil. Vide A. MENEZES DE CORDEIRO, Tratado de direito civil português. Volume II. Coimbra: Almedina. P 307.
[10] Cit. PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1ª Edição. 1995, p 175.
[11] Cit. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª ed., pp. 167 e 168.
[12] Cfr. PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1ª Edição, 1995, P 150.
[13] Cfr. PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1ª Edição, 1995, P 151.
[14] Cfr. PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1ª Edição, 1995, P 158.
[15] Cfr. PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1ª Edição, 1995, P 187.
[16] PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1ª Edição, 1995. P. 212.
[17] Cfr. FREITAS DE AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª ed., 2011 P 89.
[18] Cfr. J. CAUPERS. Introdução ao Direito Administrativo. Âncora Editora. 2016. P 134.
[19] Cfr. C. AMADO GOMES, Em Nome Da Transparência No Direito Administrativo, Edição Almedina 2023, p 21.
[20] R. CARVALHO, O direito à informação administrativa procedimental, Porto: Universidade Católica, 1999.
[21] Cfr. AMADO GOMES, Em Nome Da Transparência No Direito Administrativo. Edição Almedina 2023. P 26 e P 27.
[22] Cfr. AMADO GOMES, Carla. Em Nome Da Transparência No Direito Administrativo. Edição Almedina 2023. P 75.
[23] Cfr. J. MIRANDA, Manual de direito constitucional. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1998. p. 87. t. IV.
[24] Cfr. AMADO GOMES, Carla. Em Nome Da Transparência No Direito Administrativo. Edição Almedina 2023. P 121 e 122.
[25] Nesse sentido, embora a positivação de direitos, a transparência e a participação cidadã representem avanços significativos, queríamos fazer um breve comentário de que a Administração Pública em Portugal ainda enfrenta desafios para a plena implementação desses princípios. Entre eles, podemos destacar a necessidade de simplificação de processos administrativos, que muitas vezes são complexos e inacessíveis ao cidadão comum. Assim, a burocratização excessiva e a falta de clareza nos procedimentos administrativos ainda são barreiras para a efetiva participação do cidadão e para a concretização de uma Administração verdadeiramente transparente.
[26] Vide PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1ª Edição, 1995. P 206.
Comentários
Enviar um comentário