A delegação de poderes no contexto dos municípios

 A delegação de poderes no contexto dos municípios

Beatriz Pinto Pires, aluno nº 69694, subturma 16, Turma B

1. Delegação de Poderes - Introdução

A delegação de poderes está integrada na problemática da concentração e desconcentração dos sistemas de organização administrativa. A concentração e desconcentração têm “como pano de fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou na existência de distribuição vertical de competência entre diversos graus e escalões da hierarquia” [1].

A “concentração de competência” ou a “administração concentrada” é o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões [2], ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele. A “desconcentração de competência” ou “administração desconcentrada” é o sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos [3], os quais, permanecem, em regra, sujeitos à direção e supervisão daquele. Em rigor, não existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede é que os sistemas se apresentam mais ou menos concentrados - ou mais ou menos desconcentrados. O princípio da desconcentração administrativa encontra consagração constitucional no n.º 2 do artigo 267º da Constituição segundo o qual “a lei estabelecerá adequadas formas de (...) desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes”.

Importa, no entanto, não confundir concentração e desconcentração com centralização e descentralização. As primeiras, objeto deste trabalho, correspondem a um processo de distribuição da competência pelos diferentes graus da hierarquia no âmbito de uma pessoa coletiva, enquanto que as segundas assentam na inexistência ou no reconhecimento de pessoas coletivas públicas autónomas, distintas do Estado.

Distinguem-se, atualmente, diversas espécies de desconcentração, tendo em conta o seu nível, grau e forma. Assim, é feita a diferenciação entre: i) desconcentração a nível central e local; ii) desconcentração absoluta e relativa e iii) desconcentração originária e derivada, respetivamente. O Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, à semelhança dos Senhores Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, integra a delegação de poderes na desconcentração derivada.

O Senhor Professor Freitas do Amaral define a delegação de poderes (ou delegação de competências) como “o ato pela qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria”. O mesmo encontra-se também previsto no artigo 44º do Código de Procedimento Administrativo (doravante “CPA”): “Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente da mesma pessoa coletiva ou outro órgão de diferente pessoa coletiva pratique atos administrativos sobre a mesma matéria”.

1.2. Requisitos 

São apontados três requisitos da delegação de poderes: i) lei de habilitação; ii) existência de delegante e delegado (ou melhor, de um órgão que pode delegar e de um órgão ou agente em quem se possa delegar) e iii) ato de delegação. O primeiro consiste na necessidade que a lei preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro, uma vez que se trata de uma competência irrenunciável e inalienável. A Constituição declara que “Nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei” (n.º 2 do artigo 111º da Constituição da República Portuguesa, doravante “CRP”). O artigo 36º do CPA, declara, por sua vez, que os princípios de irrenunciabilidade e da inalienabilidade da competência não impedem a figura de delegação de poderes. Relativamente ao último requisito apresentado, é necessária a prática do ato de delegação propriamente dito, isto é, o ato pela qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática de certos atos. 

1.3. Natureza Jurídica

O problema da natureza jurídica da delegação de poderes em Direito Administrativo tem sido bastante discutido. Como resposta a essa questão são conhecidas três teorias principais: i) tese de alienação; ii) tese de autorização e iii) tese de transferência de exercício. 

De acordo com a primeira tese, a delegação de poderes é um ato de transmissão ou alienação de competência do delegante para o delegado: a titularidade dos poderes, que pertencia ao delegante antes da sua delegação, passa por força desta para a esfera de competência do delegado. Esta perspetiva é alvo de algumas críticas por parte do Senhor Professor Freitas do Amaral. O mesmo considera que, se esta fosse uma autêntica alienação, significaria que os poderes delegados deixariam de pertencer ao delegante, o que não se verifica. 

A tese de autorização é, por sua vez, defendida pelo Senhor Professor André Gonçalves Pereira e perfilhada por Marcello Caetano. Segundo esta perspetiva, a competência do delegante não é alienada nem transmitida, no todo ou em parte, para o delegado. Assim, antes da delegação, o delegado já é competente, só que não pode exercer essa sua competência enquanto o delegante não lho permitir. O Senhor Professor Freitas do Amaral considera que esta é contrária à lei. As leis que permitem a delegação de poderes exprimem-se com recurso à expressão “pode delegar”. Quer isto dizer que o órgão A, quando delega, vai atribuir alguma coisa ao órgão B, portanto, algo que ele ainda não tem. A tese de autorização também não é compatível com o poder de revogar ou anular a delegação, que a lei confere ao delegante. O Senhor Professor considera que esta tese explica bem figuras como a autorização legislativa (artigo 165º CRP). 

Por último, a tese da transferência de exercício é defendida pelo Senhor Professor Freitas do Amaral e perfilhada pelo Senhor Professor Rogério Soares. Segundo ela, a delegação de poderes não é uma alienação, uma vez que o delegante não fica alheio à competência que decida alegar, nem uma autorização, já que antes de o delegante praticar o ato de delegação, o delegado não é competente. Conclui-se, portanto, que a delegação de poderes constitui uma transferência do exercício dos poderes do delegante para o delegado. Este recebe a faculdade de exercer uma parte da competência do delegante e, quanto a essa parte, a sua faculdade de exercício é limitada pelo alcance de superintendência e controlo do delegante (avocação, orientação, revogação de atos, revogação da própria delegação). O Senhor Professor Gonçalves Pereira, considera, por sua vez, que no Direito Público não é admissível a cisão entre titularidade e exercício de poderes. Contrariamente, os Senhores Professores Freitas do Amaral e Marcello Caetano, consideram que esta é possível, nomeando dois exemplos: i) democracia representativa e ii) concessão, respetivamente. O Senhor Professor Paulo Otero tece várias críticas à tese da transferência de exercício e apresenta a sua própria perspetiva. Segundo a mesma, é a própria lei de habilitação que confere ao potencial delegado a titularidade dos poderes. Importa referir que se trata apenas de uma capacidade de gozo e não de uma capacidade de exercício. O subdelegado recebe a competência da lei e a faculdade de a exercer do delegado. Este último não perde o seu exercício, antes alarga-o ao subdelegado. Em suma, aquilo que distingue a perspectiva dos Senhores Professores Freitas do Amaral e Paulo Otero, é o facto de o primeiro considerar que a lei em Direito Público pode conceber a desconcentração derivada de duas formas: i) mecanismo da autorização de poderes, que reserva a iniciativa e o quantum de transferência de poderes ao órgão superior e ii) mecanismo de autorização do exercício de poderes, que reserva a iniciativa da transferência de poderes ao órgão inferior ou auxiliar - como é o caso dos pedidos de autorização legislativa apresentados pelo Governo na Assembleia da República. 

2. Delegação de Poderes no contexto dos municípios

2.1. Autarquias locais

A Constituição da República Portuguesa apresenta, no n.º 2 do artigo 235º, uma definição para “Autarquias Locais”. Segundo o que se encontra disposto no mesmo, “são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas”.  Esta definição carece, no entanto, de alguns esclarecimentos: i) apesar de não se encontrar disposto na Constituição, as autarquias locais são pessoas coletivas públicas; ii) o recurso à expressão “pessoas coletivas territoriais” significa que assentam numa fração do território e iii) são pessoas coletivas de população e território, porque estes dois aspetos são a essência do conceito de autarquias locais.

Para o Senhor Professor Freitas do Amaral, as autarquias locais são “pessoas coletivas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes”. A existência destas no conjunto da Administração Pública portuguesa é um imperativo constitucional, como consta do artigo 235º da CRP.

Importa referir que as autarquias locais são entidades independentes e completamente distintas do Estado, embora possam ser por ele fiscalizadas, controladas ou subsidiadas. Desenvolvem uma atividade administrativa própria e, por isso, pertencem à administração autónoma.

O conceito de autarquia local comporta quatro elementos essenciais: i) território, ii) agregado populacional, iii) interesses próprios deste e iv) órgãos representativos da população.

Segundo o Senhor Professor Freitas do Amaral, só há poder local quando as autarquias locais são verdadeiramente autónomas e têm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira. Para o Senhor Professor, o poder local é um objetivo a atingir em Portugal e não uma situação adquirida. 

A Constituição Portuguesa de 1976, bem como a generalidade das constituições dos países democráticos, consagram o Princípio da Autonomia Local (n.º 1 do artigo 6º). Dantes, o que era de interesse nacional competia ao Estado e o que era de interesse local competia às autarquias locais. Atualmente, quase tudo o que é local tem de ser enquadrado numa política pública, definida a nível nacional. Muitos autores pretendem substituir ou reconverter o conceito de autonomia local, de modo a assegurar o direito de estas participarem na definição e execução das grandes orientações nacionais. A autonomia local seria, então, uma solidariedade das autarquias com o Estado. Por sua vez, o Senhor Professor Freitas do Amaral considera que esta alteração não é aceitável, pelo menos nas suas modalidades mais radicais. No seu entender, a autonomia local como espaço de livre decisão de autarquias sobre assuntos do seu interesse próprio não pode ser dispensada, sob pena de se atentar contra o princípio do Estado Democrático. Reconhece, no entanto, que a separação nítida entre a zona dos interesses nacionais e a zona dos interesses locais é praticamente inexistente. 

2.2. Espécies 

Até 1976, eram autarquias locais: i) freguesia, ii) concelho e iii) distrito. A Constituição de 1976 trouxe alterações neste quesito: i) mantém a autarquia concelhia, mas passa a denominar-se “município”; ii) o distrito deixa de ser autarquia local, convertendo-se numa mera circunscrição administrativa; iii) mantém a freguesia e iv) prevê a criação de uma nova autarquia supramunicipal - região. 

Atualmente, a Constituição da República Portuguesa reconhece três espécies de autarquias locais [4]: freguesias, municípios e regiões administrativas (n.º 1 do artigo 236º). Estas últimas, não obstante terem sido publicadas a respetiva lei quadro (Lei nº56/91, de 13 de agosto) e a lei de criação (Lei nº19/98, de 28 de abril), não foram instituídas, mercê do resultado desfavorável do referendo realizado em 1998.

2.3. Município 

A Constituição de 1976 não continha, na sua redação inicial, uma noção de município. Já a primeira Lei das Autarquias Locais fornecia, em 1977, uma definição: “o município é a pessoa coletiva territorial, dotada de órgãos representativos, que visa a prossecução de interesses próprios da população na respetiva circunscrição” (artigo 38º). O Senhor Professor Freitas do Amaral apresenta uma definição similar a esta: o município é “a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos”. 

2.4. Delegação de Poderes nos municípios

Com a entrada em vigor da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro (doravante “LAL”), a lei deixou de referir a transferência de atribuições do Estado para os municípios, tal como acontecia com a Lei nº 159/99, de 14 de setembro. Nos termos da LAL, a descentralização administrativa concretiza-se através de dois instrumentos: i) transferência de competências por via legislativa e ii) delegação de competências. 

Segundo os Senhores Professores André Salgado de Matos e António Cândido de Oliveira, a delegação de poderes nos Municípios não se reconduz à figura da delegação de poderes na legislação administrativa, nem está sujeita ao regime nela previsto. A delegação concretiza-se através da celebração de um contrato interadministrativo (artigo 120º n.º 1 LAL), cujo conteúdo deve integrar uma referência aos recursos humanos, patrimoniais e financeiros necessários aos estudos que fundamentam a decisão de celebrar o contrato (artigo 122º LAL). O pressuposto legal impõe esta condição, sob pena de nulidade. Aplica-se subsidiariamente à negociação, celebração e execução destes contratos o disposto no Código dos Contratos Públicos e no CPA (artigo 120º n.º 2 LAL).

Esta apenas pode ocorrer em relação às competências delegáveis, previamente fixadas por lei (artigo 124º n.º 2 LAL). Assim, cabe previamente ao legislador definir quais são as competências que o Governo pode delegar nos órgãos das autarquias - princípio da irrenunciabilidade da competência. Ao contrário do que sucede na delegação de poderes tradicional, neste caso, o órgão delegante não possui poderes de controlo sobre o exercício da competência delegada - delegação horizontal. O período de vigência do contrato coincide com a duração do mandato do Governo que o subscreveu, exceto em casos devidamente fundamentados (artigo 126º n.º 1 LAL). Considera-se renovado após a tomada de posse de um novo Governo (artigo 126º n.º2 LAL). Relativamente à sua cessação, o acordo pode cessar por caducidade, revogação ou resolução. A primeira dá-se por decurso do tempo, a segunda no caso de acordo mútuo das partes e a terceira nos caso de: i) incumprimento do contrato, ii) razões de interesse público (n.ᵒˢ 2, 4 e 5 do artigo 123º LAL) e iii) denúncia, no prazo de seis meses após a tomada de posse do Governo ou após a instalação do órgão autárquico (n.º 3 do artigo 126º LAL). Em todo o caso, a cessação do contrato não pode originar quebra ou descontinuidade da prestação do serviço público (n.º 7 do artigo 123º LAL). 

A Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, estabelece o quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais.  

Conclusão

Considerando tudo o que foi exposto, é possível concluir que a desconcentração de competência contribui para o aumento da eficiência dos serviços públicos, para uma maior rapidez de resposta às solicitações dirigidas à Administração e, consequentemente, uma melhor qualidade no serviço (fruto da especialização de funções). Apesar dos inconvenientes associados, nomeadamente a desmotivação dos subalternos e o facto de, por vezes, a estes serem atribuídas responsabilidades para as quais estão menos preparados, culminando na diminuição da qualidade dos serviços, a tendência moderna, mesmo nos países centralizados, é a de favorecer e desenvolver fortemente a desconcentração. 

Relativamente ao problema da natureza jurídica desta figura do Direito Administrativo, são conhecidas três teses. Com o devido respeito aos Senhores Professores André Gonçalves Pereira e Marcello Caetano, considero que a teoria que melhor dá resposta a esta questão é a tese defendida pelos Senhores Professor Freitas do Amaral e Rogério Soares. Segundo a mesma, a delegação de poderes constitui uma transferência de exercício dos poderes do delegante para o delegado e não uma transferência de titularidade. Desta maneira, a titularidade permanece com o primeiro, o que justifica que este possa revogar os atos, a própria delegação e que tenha poderes de avocação e orientação. Considero que não se trata de uma autorização, como é defendido pelos Senhores Professores anteriormente referidos, uma vez que, tratando-se de uma competência própria do delegado, o subalterno teria legitimidade para requerer ao superior hierárquico que lhe autorizasse o exercício da competência delegável, além de ser contrária à letra da lei.

Como foi mencionado, a delegação de poderes no contexto dos municípios não constitui uma delegação derivada de um ato administrativo e, por isso, não está sujeita a esse regime. Esta distinção dá-se quer porque depende do acordo de vontades entre o delegante e o delegado, quer porque não contempla poderes de controlo do delegante sobre o exercício da competência. Em suma, a delegação de competências é uma forma de repartição vertical de competências entre o Estado e as autarquias locais. Deve ser exercida pela entidade mais próxima dos cidadãos, desde que a sua capacidade e a dimensão da tarefa respeitem os critérios de eficiência. 

Referências bibliográficas

AMARAL, DIOGO FREITAS DO, “Curso de Direito Administrativo”, Volume I, 4ª edição, Almedina

SOUSA, MARCELO REBELO DE/MATOS, ANDRÉ SALGADO DE, “Direito Administrativo Geral”, D. Quixote, Lisboa - tomo I, “Introdução e Princípios Fundamentais”

CAETANO, MARCELLO, “Manual de Direito Administrativo”, Volume I, Coimbra, Almedina

OTERO, PAULO, “Manual de Direito Administrativo”, Volume I, Coimbra, 2016

CORREIA, SÉRVULO/MARQUES, FRANCISCO PAES, “Noções de Direito Administrativo”, Volume I, 2ª edição, Almedina

CAUPERS JOÃO, “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª edição, Âncora

PEREIRA, ANDRÉ GONÇALVES, “Da Delegação de Poderes em Direito Administrativo”, Coimbra Editora, 1960

SOBRAL, RICARDO RAPOSO, “A delegação de competências nos Municípios - Verdadeira Descentralização?”, tese de mestrado

[1]  D. Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2019, reimpr., p. 689

[2] D. Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2019, reimpr., p. 690

[3] D. Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2019, reimpr., p. 690

[4] Nas Regiões Autónomas distinguem-se duas modalidades: freguesias e municípios (n.º 2 do artigo 236º CRP).