A Administração Autónoma- a discussão doutrinária relativamente à integração, ou não, das universidades nesta administração
FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA
Direito Administrativo I
ANO LECTIVO 2024/2025
2.º ANO – TURMA B
Subturma 16
n.º 68226
Nome: Maria Rita Correia Isidro
Sumário
1.
Administração Pública
2.
Administração Autónoma
3.
Universidades
4. Tutela
5. Questão
Doutrinária
6.
Conclusão
7.
Bibliografia
Administração Autónoma- A discussão doutrinária
relativamente às universidades integrarem, ou não, esta administração
No presente artigo vamos analisar
uma das modalidades da Administração Pública, a Administração Autónoma, e
refletir sobre as posições doutrinárias dos professores Diogo Freitas do Amaral
e Paulo Otero relativas à questão de se considerar, ou não, as universidades
parte desta administração.
Começaremos por apreciar a
Administração Pública no seu todo.
1. Administração Pública
Já sabemos que a Administração
Pública Portuguesa consagra três tipos de administração:
●
Administração do Estado- a qual prossegue os fins do Estado, podendo ser direta ou indireta;
●
Administração
Independente- a qual prossegue fins
próprios sem a intervenção do Estado;
●
Administração Autónoma- que por sua vez prossegue fins que já não são os do Estado.
A Administração do Estado e a
Administração Autónoma encontram-se consagradas constitucionalmente na alínea
d) do artigo 199.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP).
Como mencionado supra, vamos dar
ênfase à Administração Autónoma e perceber as diferentes posições relativas ao
que integra ou não este tipo de Administração.
2. Administração Autónoma
O professor Freitas do Amaral define
a Administração Autónoma como “aquela
que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por
isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas
atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo”.[1]
Embora a Administração Autónoma se
caracterize por prosseguir fins que não são os do Estado e não se encontrar
sobre a superintendência deste, encontra-se, contudo, sujeita à sua intervenção
através do poder de tutela.
Como previsto no artigo 199.º/d) o
Estado, neste caso, o Governo, uma vez que este artigo se encontra previsto no
Capítulo III (Competência) do Título IV (Governo) da CRP, tem a competência
administrativa de exercer tutela sobre a Administração Autónoma. Assim,
comprovamos que o Estado não tem qualquer tipo de hierarquia ou poder de
superintendência relativamente a esta administração, como referido
anteriormente.
O Estado tem, portanto, dentro do
seu poder de controlo, o controlo mais forte no âmbito da tutela- a tutela de
legalidade, levando a que esta funcione como uma garantia da autonomia deste
setor da administração.
No âmbito desta administração,
encontramos duas divisões:
●
Administração Autónoma típica;
●
Administração Autónoma atípica.
O nosso foco encontra-se na
Administração Autónoma típica, a
qual por sua vez se divide em três grandes blocos:
1.
Autarquias locais
2.
Instituições Públicas de
Ensino Superior
3.
Associações Públicas
Uma vez que o centro do nosso artigo
é a questão doutrinária relativa às Instituições Públicas de Ensino Superior, o
seio da nossa análise será no segundo ponto.
As instituições públicas de ensino
superior dividem-se, essencialmente em duas categorias:
⮚ Universidades- previstas no artigo
76.º/2 CRP, reforçando que a autonomia das universidades é um direito
fundamental;
⮚ Institutos Politécnicos- têm uma autonomia
reconhecida enquanto direito fundamental por via do artigo 16.º CRP.
3. Universidades
As universidades garantem um grau
académico mais avançado relativamente ao reconhecimento de títulos académicos,
daí que a sua autonomia tenha relevância constitucional, sendo reforçada pelos
artigos 1.º/1 e 11.º da Lei n.º 62/2007[2],
de 10 de setembro, a qual define o Regime Jurídico das Instituições de Ensino
Superior.
A Universidade de Lisboa, enquanto
universidade pública, é considerada como uma pessoa coletiva pública, sendo,
também, as suas Faculdades (como a de Direito, Medicina, Letras e as demais)
pessoas coletivas públicas, visto que a sua estrutura federativa lhes confere
uma autonomia interuniversitária.
Consideram-se ambas como pessoas
coletivas públicas, pelo facto de serem entidades públicas por referência
legal, ou seja, a lei é que as criou e pelo facto de o seu âmbito de atividade
prosseguir fins primariamente públicos, tendo por alicerce um título jurídico
do poder público.
Enquadram-se no tipo de base
institucional, ainda que não tenham natureza empresarial, mas sim burocrática.
Todas as faculdades têm uma esfera
normativa própria, como por exemplo os seus estatutos e regulamentos de
avaliação (existindo, quanto aos últimos uma hierarquia sob pena de
ilegalidade).
Como visto supra, o Estado tem
tutela de legalidade sobre as universidades, porém, se se exceder e colocar em
causa a autonomia das universidades, verifica-se uma incompetência absoluta e
inconstitucionalidade por violação de um direito fundamental, tendo as suas obrigações
e competências reguladas nos artigos 26.º a 29.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de
setembro sobre o Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior.
Ainda que as Universidades e as
Faculdades sejam pessoas coletivas públicas diferentes, o reitor da Universidade
tem tutela sobre todas as suas faculdades, podendo, até, delegar poderes nos
diretores de cada faculdade (neste caso estaríamos diante uma delegação de
poderes intersubjetiva, uma vez que seria entre órgãos de pessoas coletivas
diferentes).
4. Tutela
A tutela é menos intensa que a
superintendência (na qual é atribuída a uma entidade pública o poder de
orientar os termos pelos quais outra entidade pública prosseguirá os seus
respetivos fins), uma vez que se limita a fiscalizar/controlar os atos
praticados por uma entidade.
Pode ser de mérito, através dos
critérios da conveniência e oportunidade, ou seja, fiscaliza se das decisões
administrativas tomadas pela entidade tutelada foram oportunas e dadas no
momento correto, ou de legalidade, que é o caso da Administração Autónoma, onde
se visa controlar a legalidade das decisões e atos praticados pela entidade
tutelada.
Só há tutela quando a lei a prevê e
nos termos em que a lei a prevê, a fim de fazer cumprir o princípio de
precedência de lei (artigo 199.º/d) CRP).
5. Questão doutrinária
A questão doutrinária que se coloca
em torno deste tema, é a procura de saber se as universidades se enquadram, ou
não, na Administração Autónoma. Teremos em consideração a perspetiva dos
professores Freitas do Amaral e Paulo Otero.
O professor Freitas do Amaral considera que as universidades, após terem
passado por um processo de burocratização e estatização, se transformaram em
institutos públicos.
Considerando a sua recente evolução,
chegou à conclusão de que a forma de funcionamento interno, de índole
corporativa, que lhes foi conferida, levou à proposta da sua qualificação
enquanto associações públicas, ou, no mínimo, enquanto pessoas coletivas
públicas de natureza associativa, consideradas, portanto, como institutos
públicos.
Desse modo, as universidades
constituem uma categoria individual dos institutos públicos estaduais,
caracterizados pelo seu funcionamento participado e por um elevado grau de
autonomia garantido, como visto inicialmente, constitucionalmente, daí que a
lei qualifique que os poderes do Governo sobre estas seriam de tutela.
O professor classifica as
universidades como estabelecimentos públicos que não são patrimónios, empresas
ou direções-gerais. Na ótica desta classificação, os estabelecimentos públicos
são caracterizados, como mencionado no seu manual[3],
“como institutos públicos de carácter cultural ou social organizados como
serviços abertos ao público, destinados a efetuar prestações individuais à generalidade
dos cidadãos que delas careçam”. Assim, não se considerariam fundações
públicas, pois não consistem basicamente num património, nem a sua missão
principal é gerir respetivamente os seus bens. Visto que a sua autonomia deriva,
e é respeitada por um regime democrático e pluralista, enquadraram-se,
portanto, no conceito de estabelecimento público, uma vez que têm carácter
cultural, estão organizadas como serviços abertos ao público e destinam-se a
fazer prestações individuais, ou seja, a ministrar o ensino aos estudantes.
Realiza, ainda, numa última análise
a ideia de que uma associação entre professores, alunos e funcionários,
prosseguindo fins próprios, não parece que adira à realidade das nossas
administrações públicas, as quais são compostas por professores, que são
funcionários públicos do Estado, predominantemente apoiadas no financiamento
estadual e estruturadas burocraticamente de modo a fornecer, em massa,
prestações educativas aos alunos do Ministério da Educação (ou Ensino
Superior). Caso contrário, estaríamos perante, ao que parece numa análise
primária, mais utentes do que como associados, do mesmo modo que os professores
e funcionários, surgem apenas como simples trabalhadores e não sócios.
Daí chega à conclusão que seriam
institutos públicos estaduais, visto que prosseguem fins singulares.
Ora, se nesta perspetiva são
consideradas como institutos públicos, as universidades integram a
Administração Indireta do Estado sob forma pública, sendo reguladas pela
segunda parte do artigo 199.º/d) CRP, passando o Estado a ter poder de
superintendência e tutela (seguindo o princípio de quem pode o mais, pode o
menos) e não apenas de tutela.
Por outro lado, o professor Paulo Otero, reforça que as
universidades não prosseguem os fins do Estado, portanto, não faria sentido que
fossem consideradas institutos públicos, uma vez que estes se enquadram na
Administração Indireta do Estado, sob forma pública, sendo classificados como
pessoas coletivas que prosseguem os fins do Estado, tendo sido criados pelo Estado
para esse efeito. Se assim fosse, as universidades estariam sujeitas ao poder
de superintendência e tutela previstas pela constituição (artigo 199.º/d)).
Se as universidades não prosseguem
fins públicos, não parece que seja correto integrá-las na Administração
Indireta do Estado, o mesmo deriva do seu carácter autónomo.
Assim, resta considerar que as
universidades se enquadram no âmbito da Administração Autónoma, estando
meramente sujeitas ao poder de tutela e não de superintendência prevista na Administração
Indireta. Tal seria também a conclusão retirada do artigo 199.º/d) CRP.
De encontro com a última posição, o
professor Vasco Pereira da Silva acrescenta um argumento fundamental.
Considerando que as universidades existiam antes de existir um Estado (de
direito), ou seja, já eram autónomas, não faz sentido que passassem a ser
controladas por este. Nesse sentido, as universidades integram-se na
Administração Autónoma e não estão sujeitas à superintendência do Estado, uma
vez que este nunca teve esse poder sobre estas.
6. Conclusão
Sendo a perspetiva do professor
Freitas do Amaral ligeiramente incongruente, no sentido em que classifica as
universidades como tendo um carácter autónomo, mas classificando-as como
institutos públicos, os quais pelas suas características, nunca poderiam
integrar a Administração Autónoma, visto que são criados pelo Estado, tendo se
se sujeitar, portanto, a um poder de superintendência.
Assim, parece-nos que a razão se
encontra com os professores Paulo Otero e Vasco Pereira da Silva.
Visto que já concluímos que as
universidades não prosseguem os fins do Estado, não parece fazer sentido
sujeitá-las a um poder de superintendência, o qual pressupõe que uma entidade
pública tenha o poder de orientar os termos pelos quais outra entidade pública
prosseguirá os seus respetivos fins, através, por exemplo, de diretivas. Este
poder também é constitucionalmente previsto e só pode ser exercido nos termos
previstos na lei (artigo 199.º/d) CRP).
Deste modo, resta-nos considerar que
as universidades se enquadram na Administração Autónoma e estão sujeitas apenas
a um poder de tutela de legalidade.
7. Bibliografia
FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, 3ª
edição;
SOUSA, Marcelo Rebelo de, Direito Administrativo Geral, 3ª edição,
2007;
OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, volume I, 2ª edição, Almedina, 2013;
Artigo eletrónico
GOUVEIA LOURENÇO, Aline, Natureza Jurídica das Universidades. Disponível em: https://psicanalisarodireitoadministrativo16b.blogs.sapo.pt/natureza-juridica-das-universidades-7393
[2] Disponível online em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/62-2007-640339.
[3] FREITAS DO AMARAL, Diogo- Curso
de Direito Administrativo, Volume I, 3ª edição, pp. 371- 372.
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